Статья. «Анализ изменений законопроекта о статусе государственных (муниципальных) учреждений» (И.С.Хайруллина) («Менеджер здравоохранения», 2010, N 5)

«Менеджер здравоохранения», 2010, N 5

АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОПРОЕКТА О СТАТУСЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ

От редакции:
В третьем номере нашего журнала в рубрике «Консультирует Менеджер здравоохранения» был опубликован материал И.С.Хайруллиной, посвященный законопроекту по изменению статуса государственных (муниципальных) учреждений. Публикация вызвала огромный интерес у наших читателей. Мы обещали внимательно следить за ходом принятия закона и дали краткую информацию о ходе рассмотрения законопроекта в 4-м номере журнала. Сегодня мы публикуем очередную информацию по законопроекту. Она касается изменений, связанных с принятием законопроекта во втором чтении. Ознакомиться с новой версией законопроекта можно на сайте нашего журнала http://www.idmz.ru/).

Шеф-редактор Н.Г.Куракова

Как известно, законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» был принят Государственной Думой в первом чтении 12.02.2010. После первого чтения указанный законопроект был направлен Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, в Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. После целой серии переносов второго чтения, оно состоялось 21.04.2010. Рассмотрим, какие изменения были внесены в законопроект в ходе его обсуждения и рассмотрения в первом и во втором чтениях, имея в виду, что в третьем чтении существенных изменений, как правило, не вносится. Прежде всего, отметим, что увеличилось число законов, в которые будут вноситься изменения. Необходимость их корректировки на первом этапе не была учтена. В частности, речь идет о таких законах как «О банках и банковской деятельности», «О бухгалтерском учете» и других. Этот логичный процесс доработки лишний раз демонстрирует, какие масштабные изменения вносит законопроект. Дополнительные новеллы внесены и в те законы, изменения которых предполагалось и первоначальным вариантом законопроекта. Особенно это касается Бюджетного кодекса Российской Федерации. В результате и без того достаточно массивный законопроект по объему увеличился почти в два раза и практически сравнялся со знаменитым Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С учетом числа законов, в которые вносятся изменения, значимости последствий его принятия, данный законопроект выдвигается в число наиболее сильно реформирующих современное отечественное законодательство и хозяйственную жизнь страны. Серьезно изменились редакции статей, касающихся законов «Об образовании» (в частности, допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений), «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и целого ряда других. Мы рассмотрим лишь наиболее значимые изменения тех статей законопроекта, которые имеют непосредственное отношение к учреждениям здравоохранения. Уточнен правовой статус так называемого «остального имущества» бюджетного учреждения, то есть не являющегося особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Если в прежней версии законопроекта говорились о том, что «остальным имуществом, закрепленным за ним, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом», то теперь эта фраза звучит так: «остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом». То есть четко установлено, что и «остальное имущество» находится в оперативном управлении бюджетного учреждения. На первый взгляд кажется, что признание «остального имущества» закрепляемым на праве оперативного управления ведет к существенному ограничению права бюджетного учреждения распоряжаться таким имуществом самостоятельно. Ведь мы привыкли к тому, что оперативное управление не дает учреждению права самостоятельно распоряжаться имуществом. Но это не совсем так. Понятие оперативного управления, отражено в статье 296 Гражданского кодекса Российской Федерации. Новая версия этой статьи гласит: «Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества». «Иное», то есть право учреждения самостоятельного распоряжения «остальным имуществом» без согласия собственника, установленное законом, мы рассмотрели чуть выше. Другими словами, право бюджетного учреждения самостоятельно распоряжаться имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества), прописанное в первой версии законопроекта, остается и в редакции, подготовленной к третьему чтению. Следует отметить, что многие внесенные изменения являются отражением опасений, высказанных при обсуждении законопроекта, в частности, касающихся предоставления чрезмерной свободы бюджетным учреждениям. Так, если в первоначальной версии законопроекта (применительно к новой редакции статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации) говорилось о том, что «Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами», то теперь этот пункт звучит так: «Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах». Аналогичные изменения касаются и автономных учреждений. Подобные правки внесены и в статьи, касающиеся других законов, в которых встречаются данные положения (например, в закон «О некоммерческих организациях»). То есть, поставлен заслон ситуациям, когда уставные документы могут допускать чрезмерную коммерциализацию деятельности бюджетного учреждения, не соответствующую достижению целей, ради которых оно создано. Это выразилось и в новой версии статьи, касающейся внесения изменений в закон «О некоммерческих организациях». Если раньше говорилось о том, что бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности за плату, то теперь после слов «вправе» добавлены слова «сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания». Напомним, что согласно законопроекту бюджетные учреждения будут не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. С точки зрения защиты прав граждан на бесплатную медицинскую помощь, это, в общем-то, хорошо. Но не получится ли так, что выполнять указанные задания бюджетным учреждениям придется в условиях недостаточного финансирования (заниженных нормативов)? В данном ракурсе нужно защищать уже интересы самих бюджетных учреждений (а опосредованно — и права самих граждан). Неслучайно при рассмотрении законопроекта высказывались также опасения снижения финансирования бюджетных учреждений. Для предотвращения подобной ситуации в статье законопроекта, касающейся внесения изменений в закон «О некоммерческих организациях» добавлен новый абзац: «Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания». Кроме того, уменьшение финансового обеспечения (через субсидии) без уменьшения государственного (муниципального) задания при отсутствии права отказаться от его выполнения в условиях отсутствия субсидиарной ответственности собственника может поставить бюджетное учреждение на грань краха. Аналогичные изменения предусмотрены применительно к деятельности и автономных учреждений. Следует обратить внимание еще на одно важное изменение, касающееся деятельности автономных учреждений. Согласно новой версии законопроекта, автономные учреждения будут вправе открывать лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства. Это означает, что правовой статус бюджетных и автономных учреждений еще больше сблизится. Безусловно, подобные корректировки законопроекта нужно оценивать с положительной стороны. С указанными проблемами связано и довольно неожиданное удаление ряда позиций, первоначально планировавшихся к введению. В частности из статьи 92 Федерального закона N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» удалено предлагаемое ранее положение о том, что «бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников». Удалена и позиция о том, что «финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного (муниципального) задания, осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников». На первый взгляд, ничего плохого в предлагавшихся (и позднее удаленных) положениях не содержится: дополнительный источник средств для выполнения государственного (муниципального) задания — это благо. Однако при этом следует учитывать два момента. Во-первых, наличие подобных положений будет воссоздавать ситуацию, когда при недофинансировании бюджетных учреждений финансовые органы будут ссылаться на указанные положения и перекладывать ответственность за адекватное финансовое обеспечение на сами бюджетные учреждения. С этим мы и сейчас часто сталкиваемся (даже при отсутствии подобных положений, закрепленных законодательно), когда финансовые органы заявляют: не хватает бюджетных средств (или средств ОМС) — берите из доходов от платных услуг. Во-вторых, возникают неоднозначные моменты с налогообложением. Расходы на выполнение государственного (муниципального) задания, осуществляемые за счет доходов от предпринимательской деятельности, не смогут быть отнесены на уменьшение налогооблагаемой базы, и с них дополнительно придется заплатить еще и налог на прибыль. В итоге эти изменения мы тоже склонны отнести к положительным. Ряд изменений законопроекта связан с уточнением прав бюджетных учреждений. Так в новые положения, предлагаемые для включения в статью 24 закона «О некоммерческих организациях» прежней версией законопроекта, внесены изменения, уточняющие права бюджетных учреждений. В новой редакции соответствующее положение звучит так: «В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в абзаце втором настоящего пункта, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника». В прежней версии вместо слов «хозяйственных обществ» стояли слова «юридических лиц». Напомним, что в общем случае, согласно законопроекту, бюджетное учреждение будет вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. Другими словами, уточняется исключение из правил. Некоторые изменения дали бюджетным учреждениям послабления в непринципиальных областях. В частности, удалена позиция: «Государственное (муниципальное) учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества». Теперь соответствующие отчеты будут публиковаться на официальном сайте федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Учреждения лишь обязаны представить необходимую информацию. Как уже отмечалось, много новых изменений предполагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Их анализ требует отдельного рассмотрения. В целом же, новая редакция изменений в Бюджетный кодекс направлена в основном на то, чтобы более полно реализовать идеологию, заложенную в законопроект. В частности, доходы от использования имущества бюджетных учреждений больше не будут служить неналоговыми доходами соответствующих бюджетов. Часть изменений можно отнести к исправлению допущенных ошибок и неточностей. На этих положениях мы останавливаться не будем. Мы рассмотрели только некоторые изменения в законопроекте. Их обилие требует серьезного детального изучения. Тем не менее, гораздо более важным представляется изучение не изменений в различных версиях законопроекта, а итогового документа, сравнение законодательно принятых изменений с ныне действующими законами. В заключение можно сделать следующий вывод: при всей неоднозначности последствий принятия данного законопроекта, рассмотренные в этом материале изменения, внесенные в законопроект в ходе его рассмотрения в Государственной Думе, можно оценивать в целом с положительной стороны.

Эксперт журнала «Менеджер
здравоохранения», г. Москва
И.С.ХАЙРУЛЛИНА