Статья. «Критерии изменения типа государственных (муниципальных) учреждений» (Ф.Н.Кадыров) («Менеджер здравоохранения», 2010, N 11)
«Менеджер здравоохранения», 2010, N 11
КРИТЕРИИ ИЗМЕНЕНИЯ ТИПА ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ
От редакции:
Одним из наиболее актуальных в ближайший год будет являться вопрос о критериях выбора типов государственных (муниципальных) учреждений в рамках реализации Федерального закона N 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В целях реализации указанного федерального закона вышел ряд нормативных документов, в том числе и непосредственно касающихся указанного вопроса. Комментарий «Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности», утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1505-р, мы приводим в данной рубрике. Напоминаем нашим читателям, что рекомендации по выбору типов учреждений с учетом специфики здравоохранения содержатся в книге под редакцией академика РАМН В.И.Стародубова «Выбор типов учреждений здравоохранения: обоснование, возможности и угрозы», подготовленной издательским домом «Менеджер здравоохранения». Шеф-редактор Н.Г.Куракова
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1505-р утверждены «Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности» (далее — Методические рекомендации). Методические рекомендации разработаны в целях оказания органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений (далее — государственные (муниципальные) учреждения) в соответствие с требованиями Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В соответствии с Методическими рекомендациями в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) могут применяться следующие критерии: 1. Основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов и исходящие из нормативного правового регулирования правового положения соответствующего типа государственного (муниципального) учреждения. Их можно разделить на две подгруппы: а) критерии возможности исполнения государственным (муниципальным) учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. С учетом особенностей правового положения государственных (муниципальных) учреждений для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. В соответствии с Методическими рекомендациями с учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к казенным учреждениям только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом. Обращаем внимание на то, что поскольку законодательно для сферы здравоохранения виды деятельности, осуществление которых давало бы возможность отнести учреждения субъектов Российской Федерации или муниципальных образований к казенным, не определены, то создание соответствующих казенных учреждений здравоохранения в соответствии с Методическими рекомендациями вообще не предполагается. Тем не менее, отметим, что Методические рекомендации не лишают права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно решать эти вопросы; б) критерии исходя из сферы деятельности, в которой создается соответствующее государственное (муниципальное) учреждение. Однако поскольку в сфере здравоохранения могут создаваться все три типа учреждений, то данный критерий для здравоохранения значения не имеет. 2. Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения. Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения в соответствии с Методическими рекомендациями следует определять на основании следующих показателей, приведенных в таблице 1. В правой колонке (здесь и во всех остальных таблицах) даны наши комментарии.
Таблица 1
Показатели оценки экономического потенциала государственного (муниципального) учреждения
Показатели Комментарии
а) средняя доля внебюджетных средств Высокая доля внебюджетных средств
в общем объеме финансового в общем объеме финансового обеспечения государственного обеспечения свидетельствует (муниципального) учреждения за о высоком потенциале учреждения отчетный финансовый год и 2 (в части возможности привлечения предыдущих финансовых года; внебюджетных средств). б) средний рост доходов Рост доходов может быть обусловлен государственного (муниципального) как ростом выделяемых бюджетных учреждения (по всем источникам средств (в чем нет заслуги самого финансового обеспечения) за отчетный учреждения), так и ростом доходов финансовый год и 2 предыдущих от платных услуг. Соответственно финансовых года; реальный потенциал учреждения в этих случаях различен.
в) средний рост балансовой стоимости Рост может быть обусловлен как
основных фондов государственного ростом выделяемых бюджетных средств (муниципального) учреждения за (в чем нет заслуги самого отчетный финансовый год и 2 учреждения), так и приобретением предыдущих финансовых года; оборудования за счет доходов от платных услуг.
г) средний рост расходов бюджетных В системе ОМС это зависит от средств на единицу государственной тарифов, при бюджетном (муниципальной) услуги за отчетный финансировании — от полноты
финансовый год и 2 предыдущих финансового обеспечения. Показатель финансовых года; не характеризует деятельность самого учреждения и его реальный потенциал (тем более что рост может быть обеспечен при высокой зарплате и низких расходах на медикаменты и т.д.). д) средний рост заработной платы Данный показатель никак не работников государственного свидетельствует об эффективности
(муниципального) учреждения в среднем работы учреждения (высокие темпы по учреждению за отчетный финансовый роста заработной платы могут быть год и 2 предыдущих финансовых года; достигнуты за счет абсолютного или
относительного снижения расходов на медикаменты и другие статьи) и не характеризует потенциал учреждения. е) коэффициент эффективности К реальной эффективности и использования фонда оплаты труда, характеристике потенциала определяемый как отношение среднего учреждения этот показатель никакого роста заработной платы работников отношения не имеет. Характеризует государственного (муниципального) лишь "справедливость" использования учреждения, за исключением средств на оплату труда.
административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно- управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года.
Общий недостаток критериев, характеризующих средний рост значений соответствующих показателей (показатели: б, в, г, д таблицы 1), заключается в том, что темпы роста характеризуют лишь динамику изменения показателя, реальный же потенциал основывается на абсолютных значениях. Действительно, важна, например, реальная балансовая стоимость основных фондов учреждения, а не темпы их роста. Тем более, что высокие темпы роста легче обеспечить при низких стартовых условиях. Наконец, нет никаких гарантий хранения в будущем имевшихся за последние годы высоких темпов роста показателей. При определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения, кроме вышеуказанных показателей, в соответствии с Методическими рекомендациями могут использоваться следующие показатели (таблица 2).
Таблица 2
Дополнительные критерии для определения экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения
Показатели Комментарии
а) достаточность обеспечения Данный показатель, безусловно, недвижимым и особо ценным движимым характеризует потенциал учреждения. имуществом, закрепляемым за бюджетным Но он может быть сформирован как
или автономным учреждением в исключительно за счет бюджетных соответствии с установленными средств, так и с привлечением самим
нормативными требованиями, а также учреждением внебюджетных средств. В стандартами качества предоставления первом случае вопрос заключается в государственных (муниципальных) услуг том, насколько потенциал, заслуга в (оценивается положительно, если создании которого принадлежит имущество создаваемого бюджетного или исключительно государству автономного учреждения соответствует (муниципальным органам), а не нормативным требованиям, требованиям самому учреждению, является стандартов качества либо превышает основанием для предоставления их); учреждению большей свободы.
б) степень износа основных фондов Низкая степень износа основных (нефинансовых активов), определяемая фондов также адекватно
как отношение суммы накопленного характеризует потенциал учреждения. износа к балансовой стоимости Вопрос о приемлемости данного основных фондов на конец отчетного показателя аналогичен финансового года (оценивается рассмотренному в отношении положительно, если это значение предыдущего показателя.
составляет не более 85%);
в) отношение среднемесячной Во-первых, небезразлично, за счет заработной платы работников каких средств это обеспечено государственного (муниципального) (выделяемых государством учреждения к среднемесячной (муниципальными) органами или заработной плате работников по внебюджетных средств учреждения). субъекту Российской Федерации Во-вторых, на этот показатель
(муниципальному образованию) в целом, влияет специфика учреждения муниципальному образованию, в котором (выплаты компенсационного характера
располагается государственное в связи с "вредностью"). учреждение субъекта Российской В-третьих, высокая зарплата может
Федерации, в соответствующей сфере быть достигнута за счет сокращения деятельности за отчетный финансовый расходов на медикаменты и т.д. год (оценивается положительно, если это значение превышает 100%);
г) наличие в текущем финансовом году Значимый показатель. Заслуживает
просроченной кредиторской отнесения к основным, а не задолженности (оценивается дополнительным критериям, положительно в случае отсутствия характеризующим экономический указанной задолженности); потенциал учреждения. д) доля профильных внебюджетных Значимый показатель. Но он во доходов, определяемая как отношение многом пересекается с показателем доходов от основной деятельности а) таблицы 1.
учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год.
Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения в соответствии с Методическими рекомендациями рекомендуется определять на основании следующих показателей (таблица 3).
Таблица 3
Показатели управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения
Показатели Комментарии
а) способность административно- Критерий, действительно, очень управленческого персонала эффективно важный. Однако возникает вопрос о осуществлять организационно- его объективности. управленческую и финансово- хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления);
б) рейтинг государственного Закономерен вопрос: каковы шансы (муниципального) учреждения по данным сельской амбулатории, расположенной
независимых рейтинговых агентств; "в глубинке", попасть в рейтинг независимого рейтингового агентства? в) наличие плана (программы) Странно, что требование наличия учреждения по внедрению указанной программы, установленное энергосберегающих технологий; в соответствии с Федеральным законом N 261-ФЗ (и обязательное к исполнению всеми государственными и муниципальными учреждениями, причем еще в срок до 15.05.2010), вдруг стало критерием выбора типов учреждений. г) наличие программы развития А если у бюджетного учреждения нет автономного учреждения. программы развития автономного учреждения (что вполне естественно, раз оно бюджетное, а не автономное), то нет и основания для перевода в автономное учреждение?
В соответствии с Методическими рекомендациями чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом N 83-ФЗ переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения. Из сказанного понятно, что учреждения с высоким потенциалом нецелесообразно оставлять на смете или изменять тип таких учреждений в целях создания казенного учреждения. При этом, однако, ничего не говорится о том, достаточно ли бюджетные учреждения с высоким потенциалом перевести на финансовое обеспечение через государственное (муниципальное) задание или целесообразно изменить их тип в целях создания автономных учреждений. Таким образом, к сожалению, Методические рекомендации не дают однозначного ответа на ключевой вопрос: какие критерии и какое конкретное их значение дают основания изменить тип существующего бюджетного учреждения в целях создания автономного учреждения? Кроме того, Методические рекомендации не касаются отраслевых особенностей учреждений. С другой стороны, все это дает свободу органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в самостоятельном определении конкретных критериев, являющихся основанием для выбора типов учреждений здравоохранения с учетом региональных особенностей и специфики отрасли здравоохранения.
Консультирует д.э.н.
Ф.Н.КАДЫРОВ
