«Советник бухгалтера в здравоохранении», 2010, N 6
БУДУЩЕЕ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон N 83-ФЗ) стал родоначальником нового типа учреждений, а именно казенных учреждений. Кроме того, Закон изменил правовой статус действующих бюджетных учреждений, а также не обошел вниманием автономные учреждения. Об изменениях, которые ожидают автономные учреждения с 1 января 2011 г. (с этой даты Закон вступит в силу), и пойдет сегодня речь.
В каких сферах деятельности можно создавать АУ?
Во-первых, согласно уточнению, внесенному в ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об АУ), сужены сферы деятельности, в которых могут быть созданы автономные учреждения. Напомним, что автономные учреждения — это некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах. Закон об АУ определяет, что такими сферами являются сферы науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. А вот что касается возможности создания автономных учреждений в иных сферах, то здесь события продолжают развиваться. Так, 24 июля 2007 г. в Закон об АУ было внесено дополнение, согласно которому автономные учреждения могут создаваться и в иных сферах. Теперь Закон N 83-ФЗ уточнил, что помимо четко поименованных сфер деятельности, в которых могут создаваться автономные учреждения, в иных сферах они могут создаваться только в случаях, установленных федеральными законами. Это правило будет действовать с 1 января 2011 г.
Счета автономных учреждений
Автономным учреждениям «разрешили» открывать не только счета в кредитных организациях, но и лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Учредители автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ (муниципальной собственности), вправе заключать соглашения об открытии автономным учреждениям, находящимся в их ведении, лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства. При этом территориальные органы Федерального казначейства будут открывать и вести лицевые счета автономным учреждениям в порядке, установленном Федеральным казначейством, на основании соглашений, заключенных учредителями АУ с территориальными органами казначейства. Если же лицевые счета автономным учреждениям, созданным на базе имущества, находящегося в собственности субъектов РФ (муниципальных образований), будут открываться и вестись в финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований), то, разумеется, будут действовать правила, которые установит соответственно финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования). Территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы будут проводить кассовые выплаты за счет средств автономных учреждений в порядке, также установленном соответственно казначейством, финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования), от имени и по поручению автономных учреждений и в пределах остатка средств, поступивших автономным учреждениям.
Об имуществе автономного учреждения
Уточнено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам не «закрепленным за ним имуществом», а имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления. Представляется, что это уточнение, внесенное законодателем в ч. 4 ст. 2 Закона об АУ, более точно отражает положение дел, поскольку имущество может быть не только закреплено за учреждением при его создании, но и приобретено учреждением в дальнейшем на средства, выделенные учредителем. Напомним, что из перечня имущества, которым АУ будет отвечать по своим обязательствам, исключено недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Некоторая метаморфоза произошла с определением видов особо ценного движимого имущества, то есть такого имущества, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет затруднено. Поскольку в Законе об АУ указано, что виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, такой порядок был установлен Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 N 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» (далее — Постановление N 337). С 1 января 2011 г. будет действовать новое правило. Виды особо ценного движимого имущества смогут определять: — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, — в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам; — федеральные органы государственной власти (государственные органы), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, — в отношении автономных учреждений, находящихся в их ведении. В отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, виды особо ценного движимого имущества будут определяться в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, — в порядке, установленном местной администрацией. Во исполнение этой новой нормы, установленной ч. 3 ст. 3 Закона об АУ в редакции Закона N 83-ФЗ, Правительство РФ приняло Постановление от 26.07.2010 N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее — Постановление N 538). Данным Постановлением, в частности, признано утратившим силу Постановление N 337. Что касается конкретных перечней особо ценного движимого имущества, то в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, их определят федеральные государственные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя (далее — учредители). Перечни особо ценного движимого имущества для автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ (в муниципальной собственности), будут определяться в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией). Постановление N 538 установило, какое имущество подлежит включению в перечень особо ценного движимого имущества. Таким образом, исходя из перечисленных нововведений можно отметить, что процедура по отнесению движимого имущества к особо ценному все же несколько упрощена. Так, на федеральном уровне виды особо ценного движимого имущества не будет определять федеральный орган государственной власти, на который возложено управление федеральным имуществом. Еще одно существенное уточнение внесено в ст. 20 Закона об АУ. При изменении типа существующих государственных и муниципальных учреждений отчуждение государственного (муниципального) имущества не допускается до тех пор, пока не будет утвержден порядок определения видов особо ценного движимого имущества. Уточнен также следующий момент. Закон об АУ в действующей редакции не определяет, какое именно имущество автономное учреждение может вносить в уставный (складочный) капитал других юридических лиц. С 1 января 2011 г. автономному учреждению с согласия своего учредителя разрешено вносить недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных учредителем на его приобретение, в уставный (складочный) капитал других юридических лиц. Автономное учреждение может также иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Исключение составляют объекты культурного наследия народов РФ, предметы и документы, входящие в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда. Что же касается закрепления за автономным учреждением объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) народов России, культурных ценностей, природных ресурсов (за исключением земельных участков), ограниченных для использования в гражданском обороте или изъятых из гражданского оборота, то порядок и условия их закрепления будут определяться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Закон об АУ дополнен также нормой, согласно которой право оперативного управления автономного учреждения на объекты культурного наследия религиозного назначения, в том числе ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, переданные в безвозмездное пользование религиозным организациям (а также при передаче таких объектов в безвозмездное пользование религиозным организациям), прекращается по основаниям, предусмотренным федеральным законом. В Закон об АУ внесено очень важное дополнение о порядке государственной регистрации объектов недвижимости. Если государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования на объекты недвижимого имущества, которые закрепляются за автономными учреждениями при их создании, ранее не проводилась, то такая регистрация осуществляется одновременно с государственной регистрацией права оперативного управления автономных учреждений. Основаниями для государственной регистрации права оперативного управления автономных учреждений являются решения о создании соответствующих автономных учреждений.
Выполнение автономным учреждением государственного (муниципального) задания и порядок его финансирования
Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения будет формировать и утверждать учредитель в соответствии с видами деятельности, отнесенными уставом АУ к его основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг. Напомним, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Финансовое обеспечение деятельности АУ будет осуществляться только в виде субсидий. До 1 января 2011 г. помимо субсидий могут предоставляться и субвенции. Автономное учреждение не имеет права отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания будет осуществляться с учетом расходов: — на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества; — на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. При этом также должны будут учитываться мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений. Перечень таких мероприятий будет определять учредитель АУ. Таким образом, и развитие АУ, и расходы на их развитие в будущем должны быть более конкретизированы, поскольку в настоящее время речь идет лишь о каких-то программах, утвержденных в установленном порядке, что представляется очень неопределенным, расплывчатым, а значит, и недейственным. Объем субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, может быть уменьшен в течение срока его выполнения только в случае, если будет уменьшено государственное (муниципальное) задание.
Иная деятельность автономного учреждения
Итак, автономному учреждению будет устанавливаться государственное (муниципальное) задание в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Таким образом, у автономного учреждения может быть несколько основных видов деятельности. И все они обязательно должны быть зафиксированы в уставе АУ. Автономному учреждению разрешено осуществлять и иные виды деятельности. Но лишь постольку, поскольку эта иная деятельность служит достижению целей, ради которых создано автономное учреждение, и соответствует этим целям. Иная деятельность, которую будет осуществлять автономное учреждение, также обязательно должна быть указана в его уставе.
Создание АУ путем изменения типа казенного или бюджетного учреждения
Согласно действующей редакции Закона об АУ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. И в том, и в другом случае решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента РФ. С 1 января 2011 г. порядок создания автономного учреждения путем изменения типа существующего федерального учреждения (бюджетного или уже казенного) упрощается. Решение о создании такого АУ будет принимать не Правительство РФ, а федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, в отношении учреждения, находящегося в ведении этого органа или федеральных служб и агентств, подведомственных этому органу. Решение о создании АУ путем изменения типа федерального бюджетного или казенного учреждения, находящегося в ведении федерального органа государственной власти (государственного органа), руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, будет принимать данный федеральный орган. При этом учредитель у вновь созданного автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного или казенного учреждения будет тот же. В связи с этим новым порядком создания АУ путем изменения типа существующего учреждения перестанут быть актуальными Правила подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 N 924. Такая норма содержится в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» (далее — Постановление N 539). Согласно Постановлению N 539 решение о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать: — наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа; — наименование создаваемого учреждения с указанием его типа; — наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения; — сведения об имуществе, закрепляемом за АУ, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества; — перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, находящегося в ведении субъекта РФ, или муниципального учреждения также должно содержать сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения.
О полномочиях органов автономного учреждения
Внесено дополнение, согласно которому полномочия члена наблюдательного совета АУ, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях, однозначно прекращаются досрочно в случае прекращения с ним трудовых отношений. Согласно действующей редакции полномочия такого члена наблюдательного совета лишь могли быть прекращены в случае его увольнения из государственного органа или органа местного самоуправления, но это было необязательно. Безусловно, это недопустимая неточность, которая наконец-то будет устранена. Кроме того, с 1 января 2011 г. полномочия члена наблюдательного совета АУ, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления, могут быть прекращены досрочно по представлению указанного государственного органа или органа местного самоуправления. Отметим, что согласно изменениям, внесенным в ст. 10 Закона об АУ, в наблюдательном совете не менее половины из числа представителей государственных органов и органов местного самоуправления должны составлять представители учредителя. Согласно действующей редакции Закона об АУ количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Как известно, руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета автономного учреждения. Внесено дополнение, согласно которому руководителю АУ разрешено участвовать в заседаниях наблюдательного совета АУ с правом совещательного голоса. Вместе с тем у руководителя АУ отняли право утверждать годовую бухгалтерскую отчетность учреждения, с 1 января 2011 г. он лишь будет представлять ее наблюдательному совету для утверждения.
В заключение
Отметим, что учредитель АУ может принять обратное решение, то есть о создании бюджетного или казенного учреждения путем изменения типа существующего автономного учреждения. Отметим, что снят запрет на изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (ст. 20 Закона об АУ в редакции Закона N 83-ФЗ). Таким образом, учреждения здравоохранения в ближайшем будущем могут быть казенными учреждениями (что равносильно существующим бюджетным учреждениям здравоохранения), автономными учреждениями или бюджетными учреждениями с расширенным объемом прав. В связи с этим внесено дополнение в ст. 5 Закона об АУ, согласно которому решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не должно повлечь за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь.
К сведению. Письмо Минфина России от 06.05.2010 N 03-07-11/164 Учредитель (департамент здравоохранения администрации области) осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного задания, установленного для данного автономного учреждения, с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество. У автономного учреждения возник вопрос: нужно ли включать данную субсидию (трансферт) в налоговую базу по НДС? По мнению финансистов, услуги, оказываемые данным автономным учреждением, облагаются НДС в общеустановленном порядке. Ведь согласно пп. 1 п. 1 ст. 146 НК РФ реализация товаров, работ и услуг на территории РФ облагается НДС вне зависимости от источника финансирования. Письмо Минфина России от 29.04.2010 N 03-07-11/156 Разъяснено, что в случае выделения из бюджета бюджетной системы Российской Федерации средств автономным учреждениям на компенсацию расходов по оплате приобретаемых ими товаров (работ, услуг) указанные денежные средства в налоговую базу по НДС не включаются. Ведь они не связаны с оплатой (учреждению) товаров, работ, услуг, облагаемых НДС.
Юрист,
советник государственной
гражданской службы 2-го класса
Е.А.АЛЕКСАНДРОВА
Подписано в печать
25.08.2010