Статья. «Российская федеральная контрактная система (ФКС). Что нового?» (Редакционный материал) («Hi+Med. Высокие технологии в медицине», 2012, N 14)

«Hi+Med. Высокие технологии в медицине», N 14, октябрь-ноябрь, 2012

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА (ФКС). ЧТО НОВОГО?

В III Всероссийском форуме «Поставки медицинского оборудования и медицинских изделий в ЛПУ. Стратегия-2013», который прошел 20 сентября 2012 г. в Москве, участвовало более 250 делегатов из 50 городов России и зарубежья. В рамках этого мероприятия представители ЛПУ, поставщики медицинского оборудования и медизделий задали интересующие их вопросы к.э.н., заместителю директора Департамента макроэкономического анализа и методологического обеспечения деятельности Счетной палаты РФ О.В.Анчишкиной. Ответы на них мы представляем вниманию наших читателей.

• Возможно ли название тендера (аукцион на закупку, запрос котировок на закупку) давать согласно классификатору медицинских изделий?
• 94-ФЗ не обязывает заказчиков давать названия тендерам каким-либо строгим образом. Не содержит таких требований и законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС). Ваше название должно точно передать то, что вы действительно закупаете: оборудование или услуги, оказываемые с помощью этого оборудования.
• От чего будут отталкиваться при расчете норматива трудовых ресурсов поставщика? Многие компании входят в состав крупных холдингов, где каждое юридическое лицо занимается определенным направлением: одно — продвижением, другое — логистикой, третье — складами. Численность работников этих компаний может быть небольшой, но это не говорит о неспособности исполнить контракт.
• К сожалению, ваш вопрос остался не до конца понятным. Судя по всему, если вы хотели оценить трудовые ресурсы поставщика, то, вероятно, вас интересуют не просто некие общие требования к наличию трудовых ресурсов у поставщика. Как представляется, вам нужны гарантии исполнения контракта. В таком случае речь идет (согласно нормам законопроекта о ФКС) о дополнительных требованиях к поставщикам (подрядчикам, исполнителям). При определении дополнительных требований нужно учитывать, что они не могут быть выставлены заказчиком произвольно, а должны обосновываться особенностями конкретной закупки. Сами дополнительные требования, критерии их оценки и обоснование публикуются в информационной системе и могут быть обжалованы в установленном порядке. Для закупки оборудования может не возникнуть никаких дополнительных требований к поставщику. Для оказания услуг такие требования возможны, однако и здесь требуется доказать, какие именно трудовые ресурсы, имеющиеся у исполнителя, гарантируют, по его мнению, надлежащее исполнение контракта: управленческий персонал, врачи, IT-специалисты или иные, требуется указать запрашиваемые вами образование персонала и опыт (сертификацию) этих специалистов. Но, наверное, заказчик не может и не должен рассчитывать какие-либо нормативы трудовых ресурсов для поставщика, поскольку тот — самостоятельный хозяйствующий субъект.
• Скажите, пожалуйста, будет ли ФКС поддерживать малый бизнес? Имеется в виду предоставление малому бизнесу возможности заработать, осваивать деньги, в том числе в сфере здравоохранения. При этом цель государства — сэкономить; соответственно, чем меньше будет посредников между производителем и конечным клиентом, тем ниже может быть цена. А как же тогда малый бизнес будет зарабатывать?
• ФКС будет поддерживать малый бизнес. И на это направлен целый ряд положений законопроекта. Из тех, что мало освещались в прессе, но имеют долгосрочное позитивное влияние, это отсутствие обязательного требования по обеспечению аукционной заявки, если цена контракта не превышает 1 миллион рублей. Ясно, что возможность не отвлекать средства, не изымать их из оборота расширяет круг участников таких аукционов и интересна прежде всего малому бизнесу, у которого запас свободных средств крайне ограничен. Еще одна из подобных инициатив — возможность заказчика помимо размещения крупных контрактов выставлять требование о размещении субконтрактов среди малых предприятий. Заказчик получает возможность учитывать такие субконтракты при подаче собственной отчетности по малому бизнесу. Но не следует забывать, что ФКС нацелена на обеспечение государственных и муниципальных нужд наиболее качественным и эффективным образом. Нужд, обеспечение которых оплачивают налогоплательщики, в том числе малый бизнес. Нужд, потребность в которых испытывают и самые социально и экономически незащищенные слои общества, полагающиеся на содействие государства и муниципалитетов. А потому предложения искусственно увеличивать число посредников и перекупщиков при осуществлении закупок, завышать цены разработчиками законопроекта не рассматривались.
• Мне помогла бы в работе более подробная статистика по госконтрактам. Возможные характеристики для фильтра: 1. Регион (нахождение заказчика). 2. Сфера закупок (предмет контракта). 3. Выборка времени. 4. Количество несостоявшихся закупок. 5. Сумма контрактов. 6. Процент снижения. 7. Количество участников (среднее количество). 8. Регион (местонахождение поставщика). Также помог бы более подробный план закупок госучреждений.
• Согласна с вами. Именно такие функциональные требования необходимо предъявить к информационным ресурсам не только ФКС, но и, не дожидаясь формирования новой правовой системы, к действующему официальному сайту. Единодушное мнение пользователей: его нынешняя версия практически непригодна для коммерческого использования. Сайт остается электронной регистрационной книгой, которую можно использовать сотрудникам ФАС для целей надзора. Однако такие вопросы, как функциональные требования, в полном объеме решаются на этапах правоприменения.
• Нужно разрешить во ВСЕХ регионах при формировании технических характеристик закупаемой продукции проставлять «торговая марка или эквивалент». ФЗ N 94 это не противоречит — это следует разъяснить всем соответствующим органам. До сих пор в ряде регионов это не разрешается, что приводит к поставке более дешевой, но абсолютно не соответствующей пожеланиям заказчика продукции. Результат: поставка продукции, которая не нужна. Подчеркивание возможности формулировки «или эквивалент (аналог)» — это обеспечение реальных интересов заказчика.
• Соглашусь с вами. И это разрешено как 94-ФЗ, так и проектом о ФКС. Единственное, в этих актах используется понятие «товарный знак», и пока к данному юридическому термину претензий не было. Более того, юридическое понятие «товарный знак» было закреплено в Федеральном законе «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» и содержится в соответствующих статьях Гражданского кодекса, которыми установлено, что средствами индивидуализации предприятия, продукции, работ или услуг являются коммерческие обозначения, товарные знаки и знаки обслуживания. Общеупотребительно, что товарный знак (торговый знак, торговая марка) как объект промышленной собственности представляет собой обозначение на товаре или упаковке, оригинально оформленный специальный отличительный знак торгового предприятия, торговой фирмы, который они вправе размещать на продаваемых товарах, изготовленных по заказу данной фирмы. Чаще всего торговая марка представлена графическим изображением, оригинальным названием, особым сочетанием знаков, букв, слов. Дополнительно хотела бы заметить, что использование конструкции «эквивалент», «аналог» и других широко используется во всех странах именно для целей точного и в то же время конкурентопригодного описания объекта закупки.
• Необходимо обеспечить отсеивание при проведении конкурсов участников размещения заказа, которые предлагают товар, реально не соответствующий медико-техническим характеристикам, дешевле, т.е. проводить жесткий контроль реального соответствия требованиям заказчика.
• Да, но здесь важно учесть, что установить реальное соответствие предлагаемого товара медико-техническим характеристикам не всегда представляется возможным, поскольку данное соответствие декларируется поставщиком и не подлежит доказыванию на этапе торгов. Именно поэтому в целом ряде стран проводятся торги с ограниченным участием. Эта процедура позволяет привлекать только проверенных участников или фирмы, имеющие документально подтвержденный опыт успешного исполнения контрактов на поставку именно того оборудования, которое является предметом торгов и объектом контракта. Для проведения торгов с ограниченным участием заказчик устанавливает дополнительные требования, критерии оценки соответствия этим требованиям и обоснование необходимости их применения, невозможности достичь целей закупки за счет проведения открытого конкурса. Перечисленные положения размещаются в открытой информационной системе ФКС и могут быть оспорены. Кроме того, к примеру, в США рекомендуется после проведения открытых торгов и до заключения контракта, в течение так называемого периода ожидания, прямо проверить любой из аспектов работы поставщика, представившего наилучшее предложение.
• Как именно вы предлагаете защищать интересы заказчика при получении оборудования, которое должно обеспечивать строго определенные потребности в организации медпомощи населению?
• Думаю, на этот вопрос лучше всего могут ответить функциональные заказчики, т.е. представители отрасли — те специалисты, которые уже имеют сформировавшееся и апробированное в медицинском сообществе представление о том, как должны быть обеспечены «строго определенные потребности в организации медпомощи населению». Поэтому в рамках законопроекта о ФКС предложены механизмы создания экспертных комиссий, привлечения отдельных экспертов и использования потенциала общественного контроля в указанных целях. В любом случае наличие соответствующего права, а в ряде случаев — обязанности заказчика полагаться на позицию функциональных специалистов создает правовые основания для обоснованного выделения бюджетных средств на выполнение функций внешней экспертизы. В текущей редакции законопроекта о ФКС этап исполнения контракта и функции экспертизы на этапе исполнения (пока еще не поздно что-либо исправить) получили некоторое развитие. Так, в числе мер, направленных на исполнение контракта, установлены: 1) взаимодействие с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по вопросам исполнения контракта; 2) экспертиза представленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов исполнения контракта (его отдельных этапов); 3) приемка результатов исполнения контракта (его отдельных этапов); 4) исполнение заказчиком обязательства по оплате поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг; 5) представление заказчику предложений по изменению, расторжению контракта, применению мер ответственности, предусмотренных контрактом; 6) подготовка отчетов по результатам исполнения контракта. Кроме того, законопроект обязывает поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с условиями контракта своевременно предоставлять достоверную информацию о ходе исполнения своих обязательств, в том числе о возникающих сложностях, а также к установленному контрактом (этапом контракта) сроку представлять заказчику результаты исполнения контракта (его отдельного этапа). Для проверки представленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов исполнения контракта (его отдельных этапов) на предмет их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. К проведению экспертизы результатов исполнения контрактов могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании договоров (контрактов), заключаемых в соответствии с законом о ФКС. Причем эксперты, экспертные организации имеют право запрашивать у заказчика и исполнителя контракта дополнительные материалы, относящиеся к условиям исполнения контракта и его результатам. Результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации. Заключение должно быть объективным и аргументированным. В случае, если по результатам экспертизы установлены нарушения требований контракта, не препятствующие приемке результатов исполнения контракта, в заключении могут содержаться предложения об устранении таких нарушений, в том числе с указанием срока их устранения. Лица, подписавшие заключение по результатам экспертизы, несут за него ответственность, предусмотренную законодательством РФ.
• Как предполагается осуществлять защиту от коррупции в рамках ФКС?
• Ваш вопрос, безусловно, правильный и своевременный. Однако ответить на него исчерпывающе в сжатом виде невозможно. Обращу внимание на некоторые из норм законопроекта. Первое — публичность и информационная открытость всего закупочного процесса, начиная с самых ранних этапов планирования закупок. Когда сведения о планируемых контрактах появляются до того, как деньги потрачены, гораздо легче и проще предупредить риски их ненадлежащего использования. Второе — учет результатов контрактов. Сейчас действительно непросто отследить историю закупки, отсутствуют какие-либо правила кодификации закупок (контрактов, проектов) и, главное, трудно зафиксировать и оценить итог расходования средств. Третье — существенное уменьшение по сравнению с 94-ФЗ возможности для заказчика разместить контракт по итогам несостоявшихся процедур торгов или у единственного поставщика. А это значит, что заказчик обязан «попасть в рынок», т.е. работать не с одним аффилированным поставщиком, а с неограниченным кругом лиц. Четвертое — усилены требования к качеству, профессиональности контрактной деятельности. Также вводится такая норма, как формирование и ведение реестра недобросовестных заказчиков и их должностных лиц. Пятое — вводятся нормы и правила сквозного контроля и аудита процессов и результатов контрактования, обязанность публикации материалов осуществленных контрольных и аналитических мероприятий.
• Предполагает ли ФКС сохранение критерия «качество» как основного при закупке медицинской (лабораторной) услуги лечебно-профилактическим учреждением?
• Такой критерий оценки при закупке медицинской (лабораторной) услуги, как качество, будет сохранен. Думаю, получится отстоять и понимание того, что в ряде закупочных ситуаций качество играет существенную, подчас — основную роль.
• Будут ли установлены критерии для определения качества медицинской услуги? И их вес?
• В настоящее время для оценки заявок (предложений) участников закупок заказчик вправе в документации об осуществлении закупок устанавливать следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок; 4) квалификация участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), включая наличие у участника процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) необходимой профессиональной и технической квалификации, трудовых и финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта, опыта работы. Обратите внимание на то, что оказался изъятым такой критерий, как сроки поставки товара, оказания услуги и выполнения работ. По моему мнению, такой критерий должен вернуться, иначе мы сделаем шаг назад по сравнению с 94-ФЗ. При этом пока вопрос о весах каждого из критериев отнесен на усмотрение правительства РФ.
• Каким образом можно принять участие в формировании критериев оценки по параметру «качество услуги»?
• Предлагаю вам подать свои предложения. Организаторы форума, я уверена, обеспечат их публикацию и передадут разработчикам законопроекта с тем, чтобы вы в дальнейшем смогли отстоять их как эксперт. Но времени на раскачку нет.
• 94-ФЗ не способствует, а препятствует закупкам инновационной продукции, производимой одной фирмой (в соответствии с законом о защите прав интеллектуальной собственности). Предложения: допустить к закупкам у единственного поставщика производителя медицинских изделий, совпадающих с медико-техническим заданием, дополнительно поставщик предоставляет подтверждение соответствия изделия патенту, ноу-хау, программному обеспечению и т.д., а также подтверждение патентообладателей или авторов программ ноу-хау на право производства данной продукции предприятием-поставщиком. Особые условия должны быть предоставлены малым инновационным предприятиям, созданным в соответствии с 217-ФЗ от 2009 г. и поставляющим только инновационную продукцию.
• Особые условия для малых инновационных предприятий сейчас обсуждаются, и пока нет единой точки зрения на то, каковы должны быть дополнительные меры их поддержки по сравнению с другими малыми предприятиями в иных областях или по сравнению с крупными предприятиями, расходующими значительные средства на НИР и НИОКР и обновляющими свои продуктовые линейки. Приходится учитывать и тот неоспоримый факт, что при закупках речь идет об обеспечении приобретения государством и муниципалитетами товаров, работ и услуг. Гарантии надлежащего обеспечения, отсутствия перебоев в снабжении, устойчивость результатов — это все особые вопросы. При этом обращу ваше внимание на то, что, согласно законопроекту о ФКС, все участники закупок должны подтверждать не только отсутствие налоговых задолженностей, но и обладание исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты.
• В ФЗ-94 отсутствуют разъяснения документации запроса котировок.
• Предлагаю вам посмотреть соответствующие главы законопроекта о ФКС и отнестись уже к ним. Ваши замечания будут учтены при доработке законопроекта в Государственной думе.
• Как найти государственного заказчика на эксклюзивную инновационную продукцию?
• Фактически вы задаете вопрос, каким образом продвинуть новую и нестандартную (эксклюзивную) продукцию на государственный рынок. Ответ здесь может быть только один: такая продукция продвигается по имеющимся рыночным каналам. При этом государственный рынок во всех странах демонстрирует наибольшую консервативность, поскольку на нем очень высоки требования к апробированности, гарантированности результата. Приобретение идет не для себя, не для собственного использования, как в корпоративном секторе и в секторе личного потребления, а для третьих лиц. Так, если для себя мы можем купить новый, не проверенный тысячу раз медицинский препарат или медицинскую аппаратуру, то мы двадцать раз подумаем, можно ли приобретать это своим детям, а тем более тысячам других пациентов. Это — объективно существующее препятствие для продвижения инновационной, а тем более эксклюзивной продукции на рынок публичных закупок. Именно поэтому, как правило, инновация в форме технологии появляется на стадии НИР И НИОКР, а если уже в форме продукта, то после этапов тестирования, опытного образца и мелкосерийного производства.
• Когда планируется внесение законопроекта о ФКС в Госдуму?
• Законопроект о ФКС уже внесен в Государственную думу в начале мая.
• Когда вступит в силу ФКС?
• Как неоднократно отмечалось, есть твердая решимость принять законопроект в текущем году. Но как каждая крупная новация, отдельные статьи законопроекта будут вступать в силу не сразу, а по мере подготовки подзаконных актов и общей готовности заказчиков. Этот подход отражен в соответствующих статьях законопроекта о ФКС. Так, до утверждения правительством РФ дополнительных квалификационных требований к участникам процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в качестве квалификационных требований заказчики вправе устанавливать требование о наличии у участников закупок за последние пять лет, предшествующих дате окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе, опыта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по аналогичному контракту, стоимость которого составляет не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится процедура закупок.
• Кто должен составить техническое задание и сравнительную таблицу в ЛПУ?
• Законопроект о ФКС не регламентирует организацию закупочного процесса у заказчика. Заказчик самостоятельно принимает решение о создании контрактной службы, порядке взаимодействия контрактной службы и иных подразделений, распределении должностных обязанностей в связи с необходимостью выполнять обязательные процедуры контрактации.
• Очень хочется узнать, специалистом в какой области нужно быть, чтобы работать с ФКС?
• Опыт ведущих стран показывает, что специалисты в сфере закупок (контрактные офицеры) имеют высокий уровень профессиональной подготовки, специальные знания и навыки, и для них установлен особый порядок прохождения государственной службы. Выше, чем в среднем в госорганах, и уровень их материального обеспечения. Пока у нас такая служба не организована, можно только предположить, что прежде всего будут востребованы знания и опыт решения юридических и финансово-экономических вопросов. По мере становления и развития контрактных отношений, вероятно, подготовка профессиональных закупщиков получит собственный образовательный стандарт. Во всяком случае, мы уже начали его разработку.
• Каким образом и в каком соотношении заказчик выбирает форму закупки? Будут ли распределены все заказы в процентном соотношении либо заказчик может постоянно выбирать один способ закупки?
• Наверное, речь идет о способах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)? Способ должен быть выбран и обоснован (если это не открытый конкурс) в соответствии с нормами закона. Требования к выбору способов установлены соответствующими статьями законопроекта о ФКС. Конечно, если заказчик закупает один и тот же продукт, то, наверное, и способ у него будет один. Но статистика показывает, что крупные заказчики закупают до 10 тысяч номенклатурных позиций, а также и товары, и работы, и услуги. И, естественно, что их способы определения поставщиков должны соответствовать специфике их закупочного профиля. Не стоит забывать, что даже у самых «одноплановых» заказчиков могут случаться непредвиденные ситуации, когда есть правовые основания прибегать к срочным мелким закупкам или запросу котировок. В общем, одним способом, наверное, в нашей жизни никак не обойтись.
• Будут ли услуги специализированных организаций платными или нет?
• Законопроект о ФКС сохраняет преемственность норм 94-ФЗ в отношении специализированных организаций. Эти структуры оказывают заказчикам услуги, а закупка услуг осуществляется по общим нормам законопроекта о ФКС. Однако есть тонкость: насколько объективна передача тех или иных закупочных функций специализированным организациям? Кроме того, Счетная палата РФ установила, что отдельные заказчики необоснованно наращивали расходы на оплату услуг специализированных организаций по выполнению закупочных функций. И здесь возникает необходимость не формального, а содержательного анализа эффективности закупочных процессов у тех или иных заказчиков, поиска и распространения лучших практик.
• Что будет являться обоснованием цены контракта при снижении более чем на 25%? Будут ли установлены конкретные критерии, по которым обоснование цены не будет приниматься комиссией?
• Законопроект о ФКС устанавливает, что при снижении участником закупок цены контракта на 25% (или более) по сравнению с начальной (максимальной) ценой контракта, указанной заказчиком, участник, представивший такую заявку, в ее составе обязан: 1) по контракту на поставки товаров — представить расчет предлагаемой цены контракта, а также гарантийное письмо от производителя или иной документ, подтверждающий возможность поставить товар по цене, указанной в заявке, в качестве обоснования предлагаемой цены контракта; 2) по контракту на выполнение работ (оказание услуг) — представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование, а в случае, если при выполнении работ в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнителю необходимо иметь свидетельство о допуске, выданное саморегулируемой организацией, представить заключение саморегулируемой организации, подтверждающее возможность выполнения работ по предложенной в заявке цене. Комиссия по осуществлению закупок отклоняет заявку, если в составе заявки отсутствуют расчет предлагаемой цены контракта, ее обоснование либо указанные выше документы. Важно отметить следующее: при проведении процедур в целях заключения контрактов на выполнение НИР и НИОКР комиссия по осуществлению закупок отклоняет заявки, содержащие предложение о цене контракта на 25% (или более) ниже начальной (максимальной) цены контракта, независимо от наличия в них обоснования цены.
• Не противоречит ли концепции законопроекта о ФКС введение нового способа осуществления закупок — двухэтапного конкурса? Как будут планироваться закупки вышеуказанным способом? Не содержит ли этот способ предпосылок для коррупции? Сколь необходима эта новация?
• Строго говоря, двухэтапный конкурс — не новация, а широко используемый в международной практике способ закупки, введенный для уточнения тех или иных характеристик объекта закупок, поиска оптимального решения стоящих перед заказчиком задач и их максимально точного описания, необходимого для последующего проведения конкурентного отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и контроля исполнения контракта. Законопроект о ФКС под двухэтапным конкурсом понимает способ осуществления закупок, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении двухэтапного конкурса, конкурсной документации, а победителем признается лицо, участвующее в его проведении и предложившее лучшие условия исполнения контракта по его результатам. Законопроект предоставляет право заказчику применять процедуру двухэтапного конкурса при одновременном соблюдении следующих условий: 1) конкурс проводится для заключения контракта в целях проведения научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий или разработок, на поставку инновационной продукции, в целях реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), на финансирование проката или показа национального фильма; 2) для уточнения тех или иных характеристик объекта закупок необходимы обсуждения с поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Как представляется, для того, чтобы справляться не только с простыми, но и со сложными закупочными ситуациями, необходимо применять и такие сложные процедуры, как двухэтапный конкурс.

Все желающие смогут задать свои вопросы эксперту также 5-6 декабря 2012 г. на IV Всероссийском форуме, организатором которого является конгрессно-выставочная компания «Империя». Мероприятие пройдет в рамках выставки «Здравоохранение-2012».

Редакционный материал