Статья. «Государство и бизнес: возможно ли взаимовыгодное партнерство?» (Р.Шевченко) («Фармацевтическое обозрение», 2012, N 6)

«Фармацевтическое обозрение», 2012, N 6

ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС:
ВОЗМОЖНО ЛИ ВЗАИМОВЫГОДНОЕ ПАРТНЕРСТВО?

Для решения современных социально-экономических, структурных, технологических, инновационных и других стратегически важных для страны задач необходимо активное взаимодействие государства и частного предпринимательства. Одной из важнейших форм такого взаимодействия могут стать разнообразные типы государственно-частного партнерства (ГЧП). Необходимость использования механизмов ГЧП в сфере здравоохранения не вызывает сомнений, однако до сих пор оно развивалось довольно слабо. Почему? И что необходимо сделать, чтобы задействовать их в полной мере? Об этом говорили участники круглого стола «Организация государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения», который провел Комитет по охране здоровья Государственной Думы РФ. Ни одна страна в мире не может финансировать здравоохранение только из бюджета, и в РФ также необходимы частные инвестиции в систему здравоохранения, сказала, открывая «круглый стол», его ведущая, депутат Госдумы ФС РФ, член Комитета по охране здоровья Татьяна Яковлева. Она отметила, что рынок медицинских услуг в России растет бурно, но хаотично. По данным некоторых экспертов, темпы роста составляют ежегодно 25-30%, а объем, по разным оценкам, достигает от 350 до 460 млрд. рублей. Значительная часть этих средств остается в «теневом» секторе. «Частная медицина растет, происходит укрупнение клиник, расширение их профиля, но без государственной поддержки качественный скачок здесь произойти не может», — уверена депутат. По ее словам, в России ГЧП не развивается в силу целого ряда причин, среди которых и несовершенство правовой базы, и неразвитость страховой медицины, и кадровые проблемы, и высокие риски, и инвестиционные барьеры. Государство заинтересовано в улучшении качества медицинской помощи, а бизнес может выгодно вложить средства, одновременно выполняя значимые для общества задачи, сказал в своем выступлении заместитель председателя Комитета по охране здоровья ГД, академик РАМН Сергей Колесников. Он пояснил, что в классическом понимании ГЧП заключается в привлечении частных инвестиций в государственный сектор здравоохранения, в экономии бюджетных средств, необходимых для ремонта и содержания медицинских учреждений. В России в рамках ГЧП уже начата работа по развитию диализных центров, которые создаются в регионах на частные инвестиции. Однако на сегодняшний день в нашей стране не сложилось единого понятия ГЧП, нет такого определения и в российском законодательстве, что порождает разные его толкования. «В самом общем виде ГЧП можно определить как совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения на взаимовыгодных условиях важных для общества задач. На сегодняшний день ГЧП в секторе здравоохранения может успешно развиваться в сфере информационных технологий, подготовке кадров и других. От бизнес-сообщества поступают предложения о реализации проектов ГЧП в нескольких регионах России. Это передача в концессию государственных клиник, создание больничных касс, передача федеральных целевых программ в области здравоохранения в управление частным управляющим компаниям. Однако существующая нормативно-правовая база все же недостаточна для развития ГЧП», — сказал Сергей Колесников. Некоторый опыт построения ГЧП в России все же имеется, и о таких успешных примерах в ходе круглого стола рассказывали приглашенные из 27 регионов РФ эксперты, представители бизнеса. То, что опытом делятся именно представители регионов, Татьяна Яковлева объяснила тем, что «у них все-таки более гибкие региональные законодательные и исполнительной органы власти». В Российской Федерации ГЧП представлено, в основном, региональными диализными центрами, созданными за счет частных инвестиций производителей диализного оборудования. В некоторых субъектах ГЧП развивается в сферах: информационных технологий (ведение электронных историй болезни, возможность электронной записи на прием к врачу, взаимодействие между врачом и пациентом, структурными подразделениями медицинских организаций, различными ЛПУ и органами управления здравоохранением); дополнительном профессиональном образовании медицинского персонала (например, создание Образовательного центра высоких медицинских технологий в Казани); оказания стоматологической помощи населению. В ходе заседания было подчеркнуто, что актуальность развития ГЧП диктуется начатой в РФ глобальной модернизацией здравоохранения. Утвержденная стоимость программ модернизации регионального здравоохранения за счет всех источников финансирования на 2011-2012 годы составила 623,6 млрд. рублей, в том числе на 2011 год — 298,3 млрд. рублей; на 2012 год — 324,2 млрд. рублей. При этом основная доля данных средств будет направлена на укрепление материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и внедрение современных информационных систем в здравоохранение. Эти направления являются основными в развитии ГЧП на Западе. Однако доля участия бизнеса в начавшейся модернизации здравоохранения минимальна. В настоящее время федеральное законодательство в сфере ГЧП регулируется рядом федеральных законов: «О концессионных соглашениях», «Об инвестиционных фондах», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и другими. В то же время многие субъекты РФ уже приняли региональные законодательные акты о ГЧП. Некоторые условия и особенности ГЧП установлены недавно принятыми федеральными законами «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и «Об обязательном медицинском страховании в РФ». Так, статьей 14 закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» впервые установлено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относится установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах ГЧП в сфере охраны здоровья. Закон «Об обязательном медицинском страховании в РФ» установил, что осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования имеют право медицинские организации любой предусмотренной законодательством РФ организационно-правовой формы (в том числе организации частной системы здравоохранения) и индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной медицинской практикой. В свете развития ГЧП это становится актуальным, так как в соответствии с этим же законом с 1 января 2013 года тариф на оплату медицинской помощи должен будет финансироваться в полном объеме, что должно способствовать привлечению частных клиник в систему оказания медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования.

Нерешенные вопросы

В то же время остается ряд нерешенных вопросов, тормозящих внедрение ГЧП в здравоохранение. Требуют обсуждения: характер взаимоотношений бизнеса с государственными органами и организациями, учреждениями здравоохранения в вопросах дополнительного финансирования, инвестирования средств, инноваций; создание привлекательного инвестиционного климата для частных инвестиций в здравоохранение (возможность налоговых льгот для инвесторов, работающих в социальной сфере, в том числе в сфере здравоохранения; преференции при предоставлении земельных участков для строительства объектов здравоохранения и др.); развитие современной инфраструктуры оказания медицинской помощи с привлечением частного сектора к строительству новых медицинских мощностей и повышению технологической оснащенности существующих, а также предоставление частным компаниям возможности управлять государственными и муниципальными медицинскими организациями. Необходимы более активное привлечение частного бизнеса к процессам информатизации здравоохранения, в том числе для обеспечения информирования населения о ресурсах здравоохранения, которые могут быть использованы для эффективного оказания медицинской помощи населению; повышение квалификации медицинского персонала с привлечением частного сектора к организации и финансированию непрерывного процесса усовершенствования, в том числе на базе зарубежных клиник. Сферой взаимодействия может явиться организация учебного процесса на базе высокотехнологических медицинских центров, обмен специалистами, зарубежные стажировки молодых специалистов; дальнейшее формирование конкурентной среды в здравоохранении, создание равных условий для организаций здравоохранения с различными формами собственности, развитие добровольного медицинского страхования. В Минэкономразвития готовится пакет документов, направленный на развитие ГЧП, в том числе в социальной сфере, сообщил директор департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития Сергей Беляков. «У нас скоро будет подготовлено предложение о необходимости внесения изменений в законодательство и принятия либо отдельного закона о ГЧП с внесением изменений в действующее законодательство (земельное, бюджетное, о госзакупках), либо ограничимся только внесением изменений в действующее законодательство. Проблема в том, что понятие ГЧП нигде не закреплено. Мы пока склоняемся к тому, что должен быть рамочный закон о ГЧП», — сообщил он. Начальник управления контроля социальной сферы и торговли Федеральной антимонопольной службы РФ Тимофей Нижегородцев уделил внимание некоторым рискам в ГЧП. Как он сказал, коммерческий интерес в ГЧП формируется за счет конкуренции компаний, сокращения ими издержек, улучшения качества обслуживания. Между тем, закон N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» закрепляет за медицинскими учреждениями обязанность применять порядок и стандарты оказания медицинской помощи, и это несет определенные риски. «Если будет принята идея о том, что стандарты лечения носят медико-экономический характер для целей государственной программы, что предполагает усредненную программу лекарственного обеспечения, то мы лишим граждан возможности получать за свои деньги доступ к лекарствам и оборудованию более высокого класса. Конкуренции никакой не будет, мотивов приходить в систему ГЧП у частных компаний тоже не будет», — сказал он. Представитель антимонопольного ведомства также выразил опасения, что компании, пришедшие в ГЧП, будут поставлены в неравные конкурентные условия с медицинскими организациями, которые находятся в учреждении РФ или субъекта РФ. Если первым в лучшем случае по концессии отдали имущество, а все остальное они должны возмещать из стоимости оказываемых услуг, то государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, получив в соответствии с ФЗ N 323 право оказывать платные услуги, работают на площадях, оборудовании, с расходными материалами, которые получили бесплатно по государственным программам. Издержки им возмещает учредитель, поэтому для этих организаций цена на услуги не имеет такого значения, какое она имеет для других участников рынка, которые вкладывают все свои издержки в стоимость услуг. Тимофей Нижегородцев признался, что к примерам реализованных проектов ГЧП, о которых рассказывали участники «круглого стола», относится «с большим и глубоким подозрением, потому что во всем мире работа фармацевтических компаний нацелена на доступ к врачу, чтобы обеспечить их лояльность к препарату, оборудованию». «В условиях, когда еще и надзор слабенький, такого рода ГЧП может быть направлено против общественных интересов, и мы должны за этим внимательно следить», — сказал он, отметив, что есть способы решения обозначенных проблем. В частности, он предложил передать Комитету по охране здоровья ГД поправки, которые были отклонены при обсуждении закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», чтобы их рассмотрели заново. Директор департамента инновационной политики и науки Минздравсоцразвития РФ Николай Семенов предостерег аудиторию от понимания ГЧП как просто торговли: «Мы думаем, как бы сделать так, чтобы государство, желательно централизованно, на постоянной основе, закупало у нас какой-то товар. К ГЧП это не имеет никакого отношения. Это не торговля в чистом виде». По его словам, быстрого развития процесса ожидать не стоит, так как «невозможно в течение дня перейти на рыночные механизмы». Кроме того, уверен он, успех дела во многом будет зависеть «от того количества денег, которое государство сейчас в состоянии тратить на эту сферу, а это самым непосредственным образом отражается на предпринимательской активности и на возможности инвесторов приходить в эту область». Вопросы развития ГЧП увязывает с эффективностью использования ресурсов в системе здравоохранения, председатель Федерального фонда обязательного медицинского страхования Андрей Юрин. «ГЧП — это только одно из направлений, одна из тех задач, которые должны решаться в системе здравоохранения, — сказал он. — Если мы не выработаем законодательные формы оплаты медицинской помощи, то никаких ресурсов здравоохранения нам никогда не хватит. Поликлиника будет накручивать посещения, ведь она заинтересована в том, чтобы человек болел, чтобы отправить его на обследование в частные центры. Эти все вопросы должны решаться одновременно. Будущее за лекарственным страхованием, за совмещением ОМС и ДМС, но одновременно с введением антизатратных механизмов в системе». Заслушав доклады и выступления участников «круглого стола», депутатов Государственной Думы, представителей министерств и ведомств, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, бизнеса, медицинских и страховых организаций, Комитет Госдумы по охране здоровья проанализирует и обобщит высказанные предложения, сказала Татьяна Яковлева. Выработанные рекомендации будут представлены в Правительство РФ, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство экономического развития, а также в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ.

Р.ШЕВЧЕНКО