Статья. «Государственное регулирование цен в РФ» (В.П.Падалкин) («Фармацевтическое обозрение», 2002, N 1)

«Фармацевтическое обозрение», 2002, N 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕН В РФ

Проблема государственного регулирования процесса ценообразования в отношении лекарственных средств по-прежнему остается актуальной. Проблемой ценообразования на лекарственные препараты вновь занимаются высшие органы исполнительной власти страны. Сложность решения проблемы заключается в том, что ценовая политика, являясь составной частью экономической политики государства, не всегда сочетается с политическими, социальными и моральными аспектами. Это наглядно видно при рассмотрении вопроса о доступности лекарств.

Законодательная база

Реформы здравоохранения, проведенные в последнее десятилетие во многих европейских странах, привели к снижению цен на лекарственные средства. В нашей стране, к сожалению, этого не произошло. По данным Госкомстата России, доля расходов на медикаменты в общей стоимости лечения с 1991 года выросла более чем втрое, увеличившись с 6-8% до 25%. Первая попытка государственного регулирования цен была предпринята Правительством Российской Федерации в декабре 1992 года. Меры такого регулирования были определены постановлением Правительства от 11 декабря 1992 года N 970 «О порядке формирования цен на лекарственные средства и изделия медицинского назначения и обеспечении мер по социальной защите населения». В числе мер, направленных на недопущение необоснованного роста свободных цен на лекарственные средства, были установление для предприятий-изготовителей лекарственных средств уровня рентабельности в размере 30% от себестоимости и установление для предприятий аптечной сети предельных размеров торговых надбавок не более 50%, а в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не более 80% к свободным ценам, определяемым предприятиями-изготовителями лекарственных средств. Результат известен. После введения 30% рентабельности доля отечественных препаратов на российском рынке упала с 70 до 30%, практически прекратилось производство субстанций. Во многих субъектах РФ торговые надбавки были установлены значительно выше предусмотренных Правительством РФ. По существу, предпринятые в соответствии с этим постановлением меры, стали тормозом в развитии отечественной фармацевтической промышленности, способствовали хаотичному развитию фармацевтического рынка и не влияли на ценообразование на лекарственные средства. Через полтора года, в июле 1994-го, Постановление N 970 было отменено, что предотвратило окончательный развал фармацевтической промышленности и позволило субъектам РФ, в соответствии с постановлением Правительства РФ N 890 от 30 июля 1994 г., устанавливать торговые надбавки, исходя из реальной экономической ситуации в регионе. Стало очевидно, что в условиях рыночной экономики при решении вопроса государственного регулирования цен на лекарства необходимо взаимоувязать и сбалансировать два положения. Первое. Цены, устанавливаемые производителем и продавцом, должны покрывать расходы на производство и реализацию и давать хотя бы минимальный доход. Второе. Исполнительная власть должна иметь силы и средства для эффективного контроля за уровнем цен и расходованием бюджетных средств, выделяемых на лекарственное обеспечение. Исходя из этого органами законодательной и исполнительной власти в относительно короткий период были приняты важные решения по рассматриваемой проблеме. Законодательной основой при решении вопросов ценовой политики на лекарственные средства являются Федеральный закон «Гражданский кодекс Российской Федерации» (N 51-ФЗ от 30 ноября 1994 г., статья N 424); Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., статья 31); Федеральный закон «О лекарственных средствах» (N 86-ФЗ от 22 июня 1998 г., в редакции от 02.01.2000 г., статьи 5, 19 и 42), а также законы органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по вопросам лекарственного обеспечения населения. Основополагающими решениями органов исполнительной власти являются: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»; Постановление Правительства российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов); Постановление правительства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 882 «О внесении изменения в постановление правительства Российской Федерации от 30 июня 1994 г. N 890». В развитие названных постановлений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации также приняты соответствующие решения по вопросам государственного контроля за ценами на ЛС. Однако на практике оказалось, что комплекс мер, предпринятых государством начиная с 1991 года в сфере ценообразования на лекарственные средства, не оправдал надежд граждан: доступность лекарств для нуждающегося в них населения не улучшилась, цены продолжают расти.

Эффект от принятых мер

Одной из основных причин отсутствия эффекта от принятых мер является то, что при экономической проработке принимаемых решений не были учтены взаимовыгодные интересы производителя, продавца, пациента и государства как защитника социальных интересов граждан. Ценообразование — комплексный процесс, так как цена на лекарственное средство зависит от цены завода-производителя, контрактной цены иностранного поставщика, курса доллара, цены, предлагаемой посредником, и от уровня торговой надбавки, устанавливаемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Практика показала, что при введении государством предельных наценок на лекарственные средства (1992 год) их контрактная стоимость возросла в два и более раза в силу того, что вся прибыль, риски, издержки стали закладываться в контрактную цену. Причины непрекращающегося роста цен на лекарственные средства, по мнению отечественных производителей, обусловлены недостаточно гибкой системой налогов. Оптовые поставщики считают, что рост цен связан с отсутствием государственной политики ценообразования на лекарственные средства, недостаточными инвестициями в инфраструктуру фармацевтического рынка и достаточно низким процентом расходов государства на оплату лекарственных средств в аптечных учреждениях. По мнению страховых компаний, рост цен обусловлен тем, что во многих регионах отсутствует перечень препаратов, оплачиваемых за счет средств обязательного медицинского страхования; недостаточно эффективно работает система тендерных закупок лекарственных средств; практически не отработана система взаимодействия врачей, страховых компаний и органов управления в сфере здравоохранения и лекарственного обеспечения. Каждая сторона права. Ценообразование в большинстве стран европейского сообщества не происходит в свободном порядке. Не вызывает сомнения и тот факт, что не создав реальных рыночных условий, нельзя отказываться от государственного регулирования цен на лекарственные средства. После августовского кризиса Правительство более активно искало пути государственного влияния на ценообразование в отношении лекарств. Было принято постановление Правительства Российской Федерации N 347 «О мерах государственного контроля за ценами на лекарственные средства». Среди предусмотренных мер ключевое звено отводилось государственной регистрации отпускных цен на препараты, включенные в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденных постановлением Правительства. Предусматривалось, что государственный контроль будет осуществляться за отпускными ценами предприятий-производителей и за торговыми надбавками к зарегистрированным ценам. Обращаем внимание на то, что была введена регистрация отпускных цен производителей лекарственных средств. Это логично, так как цена производителя играет определяющую роль в структуре розничной цены. Мнения и реакция производителей, оптовых поставщиков, аптечных учреждений и руководителей органов исполнительной власти субъектов российской Федерации на постановление о регистрации цен были крайне разноречивы, но в основном пессиместичны. По состоянию на май 2001 года прошли государственную регистрацию 12464 цен (7836 цен по отечественным производителям и 4628 цен по зарубежным). Перерегистрировано 4894 цен (3386 цен по отечественным производителям и 1508 цен по зарубежным). Анализ деятельности, связанной с ценообразованием после вступления в силу вышеуказанного постановления, свидетельствует о том, что введение механизма регистрации цен оказалось малоэффективным. К сожалению, сбылись прогнозы экономистов о том, что «заводы не будут продавать ЛС по тем ценам, которые они регистрируют — цены будут другие». Снижения цен не произошло. Индексы роста цен на лекарства в 1999-2000 годах превышали индексы цен на потребительские товары. В 2001 году индекс цен на лекарства хотя и снизился, что, скорее всего, связано с улучшением общей финансово-экономической ситуации в стране, но цены продолжали расти, прослеживалось сближение уровней цен на отечественные и импортные препараты (С.В.Кононова, 2002). Зарегистрированные цены были выше фактических отпускных цен предприятий-производителей на 20-50%. В среднем, по всем фармакотерапевтическим группам зарегистрированные цены были на 21,1% выше минимальной оптовой цены, на 10,6% выше средней оптовой цены и на 0,6% ниже максимальной оптовой цены. Одной из причин сложившейся ситуации является то, что действующий механизм формирования цен вынуждает предприятия оптовой торговли закупать лекарства у тех заводов, где цены на них выше, в связи с чем производители лекарственных средств не заинтересованы в выпуске дешевых лекарств (Н.Е.Васильева, 2001). Продолжается спонтанное, неконтролируемое ценообразование. В этой ситуации Государственная Дума в декабре 1999 г. приняла федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О лекарственных средствах» (от 2 января 2000 г. N 5-ФЗ). В соответствии с этим законом меры государственного регулирования отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств, дополнены таким важным положением, как государственное регулирование цен на лекарственные средства. Кроме того, при государственной регистрации лекарственного средства заявитель должен представлять предложения и по цене лекарственного средства.

Новое постановление правительства

9 ноября 2001 г. Правительство РФ приняло постановление «О государственном регулировании цен на лекарственные средства». Анализируя это постановление, следует отметить ряд важных положений. Первое, правительство, как и в предыдущие годы, намерено регулировать цены не на все зарегистрированные препараты, а только на лекарственные средства, входящие в Перечень ЖНВЛС, который должен ежегодно утверждаться Правительством РФ. Такой подход в решении проблемы цен в большей степени отвечает интересам производителей, дистрибьюторов и розничной аптечной сети и в меньшей степени потребителей. Следует также отметить, что Перечень ЖНВЛС, утвержденный в 1996 г. (постановление Правительства РФ от 15.04.96 N 478) и дополненный в 1999 г. (постановление Правительства РФ от 20.05.99 г. N 546) был предназначен для другой цели. Прибыль от реализации лекарственных средств, входящих в этот перечень, в соответствии с законом «О налоге на прибыль предприятий и организаций» не подлежала налогообложению. Льгота по налогу на прибыль, которую имели производители лекарственных средств, отменена с января 2002 года. В декабре 2001 г. утратило силу и постановление Правительства РФ от 29 марта 1999 г. N 347 «О мерах государственного контроля за ценами на лекарственные средства». Перечень ЖНВЛС, предназначенный для осуществления государственного регулирования процесса ценообразования, пока Правительством РФ не утвержден. Какое количество лекарственных средств из 13000 зарегистрированных наименований будет включено в этот перечень, неизвестно. Можно предположить, что активность производителей, связанная с включением своей продукции в перечень, ограничивающий уровень цен, значительно снизится, по сравнению с активностью, которую они проявляли при составлении перечня, дававшего льготу при уплате налога на прибыль. Если в этот Перечень войдет незначительное число лекарственных средств, то маловероятно, что реализация мер, предусмотренных указанным постановлением, удовлетворит основную массу потребителей лекарств — пожилое население и граждан, вынужденных постоянно принимать лекарства. Эти категории граждан с низкими доходами, и многие препараты из-за своей высокой стоимости как были, так и останутся им недоступны. Второе важное положение связано с методикой регистрации цен. На основании опыта, приобретенного в ходе реализации постановления Правительства РФ от 29 марта 1999 г. N 347, разработчики положения о государственном регулировании цен ушли от заявительного характера регистрации. Это разумно, так как методика, которая была положена в основу порядка регистрации цен производителей лекарственных средств, не сыграла и не могла сыграть заметной роли в мерах, направленных на снижение цен на лекарственные средства. Предусматриваемая постановлением регистрация предельных отпускных цен производителей и установление предельных оптовых и розничных надбавок, хотя и не прямо, но свидетельствует о частичном возврате к постановлению Правительства РФ от 11 декабря 1992 г. N 970. Постановлением от 9 ноября 2001 г. N 782 предусмотрена регистрация предельных отпускных цен отечественных и иностранных производителей лекарственных средств и установление органами исполнительной власти субъектов российской Федерации предельных оптовых и предельных розничных надбавок. При этом оговаривается, что для аптечных учреждений органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают предельные розничные надбавки к фактической отпускной цене производителя лекарственных средств или отпускной цене организации оптовой торговли. Однако отсутствие определения понятия «предельная цена» и ограничительного уровня такого «предела» может способствовать реализации принципа «регулирование цен — не значит низкие цены». В соответствии с новым положением о регистрации цен значительно усложнена процедура регистрации цены и удлинена цепочка ее согласования. По новому положению согласование цены проводится в Минэкономразвития России и Минпромнауки России, а исходя из перечня документов, которые представляются в Минздрав России, заявитель должен представить проект цены с экономическим обоснованием. В условиях, когда фармацевтические заводы зависят от закупки сырья по импорту, в бюджете заложена инфляция, продолжается падение курса рубля, когда сохраняются неплатежи за отпущенную продукцию и дефицит средств для приобретения лекарств, сделать это крайне сложно. При этом не ясно, какие критерии будут положены в основу оценки проекта цены и принятия решения о регистрации или отказе заявленной цены. Положением предусмотрено, что в случае если Минпромнауки России или Минэкономразвития России имеют различные мнения о возможности согласования цены, Минздрав России проводит в 10-дневный срок заседание специальной комиссии, образованной этими министерствами, которая принимает окончательное решение в регистрации или отказе в регистрации представленной заявителем предельной цены. Предыдущий опыт регистрации цен свидетельствует о том, что работы у такой комиссии будет достаточно, а нахождение взаимоприемлемого для всех сторон компромисса будет весьма непростым. К сожалению, из положения о государственном регулировании цен не ясно, как будет функционировать эта комиссия, каков ее статус, каким актом она создается (приказ Минздрава России или совместный приказ трех министерств). Очевидно и то, что реализация постановления потребует расходов в связи с дополнительными штатами специалистов, как на предприятиях, так и в министерствах, и эти расходы должны быть заложены в заявленную цену. Реализация постановления затягивается и будет достаточно сложной. Об этом свидетельствует тот факт, что спустя три месяца с момента принятия постановления, регистрация не возобновлена и производиться не может, так как порядок регистрации, установленный постановлением от 29 марта 1999 г. N 347, не применяется (пункт 7 постановления правительства РФ от 9 ноября 2001 г. N 782), Перечень ЖНВЛС для регистрации цен правительством не утвержден, формы для составления справок, предусмотренных подпунктами «д» и «е» пункта 5, как и формы, предусмотренные пунктом 4, не утверждены. Запланированный эффект от выполнения постановления без создания государственной фармацевтической инспекции с правом контроля за ценами проблематичен. В настоящее время лишь считанные единицы из тысяч фармацевтических фирм проверялись государственной инспекцией по контролю за ценами.

Доктор медицинских наук, профессор
В.П.ПАДАЛКИН