Статья. «Сергей Колесников: право «первой ночи» ушло к исполнительной власти» (С.Литвиненко) («Медицинский вестник», 2009, N 18)

«Медицинский вестник», 2009, N 18

СЕРГЕЙ КОЛЕСНИКОВ: ПРАВО «ПЕРВОЙ НОЧИ» УШЛО К ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Законодательная база — основа функционирования любого цивилизованного общества. Без грамотно составленных и эффективно работающих правовых норм невозможно добиться порядка ни в одной области человеческой деятельности. О насыщенности правового поля отечественного здравоохранения и возможностях реформирования законодательной базы отрасли корреспондент «MB» Сергей Литвиненко беседует с заместителем председателя Комитета Государственной думы по охране здоровья академиком РАМН Сергеем Ивановичем Колесниковым.

• Сергей Иванович, первый вопрос риторический. Все мы знаем, что в здравоохранении не все слава Богу, насколько это определяется правовой недорегулированностью?
• Я вам напомню для начала две вещи. Во-первых, об этом говорил и Дмитрий Медведев: одна из основных наших проблем — правовой нигилизм и невыполнение тех законов, которые есть. Правда, это зачастую связано не с тем, что кто-то не хочет их выполнять, а с отсутствием многих подзаконных актов — законы просто не работают. Но главное, по моему мнению, то, что ситуация в здравоохранении не улучшится до тех пор, пока пациент — человек, с которым работает врач, — и система здравоохранения в целом не станет предъявлять обоснованные претензии к качеству получаемой им медицинской помощи.
• Но ведь это зачастую непросто сделать…
• Согласен. Основная задача — обеспечить максимально быстрый и простой доступ пациента с жалобой в контролирующие органы. Если этот механизм не будет запущен, врач не почувствует в полной мере ответственности за свою работу. Сейчас все больше экспертов сходятся во мнении, что надо переносить многие статьи уголовного кодекса, касающиеся наказания врача за профессиональные ошибки, в кодекс административный. Ведь сейчас, наказать врача можно только, возбудив против него уголовное дело! А уголовные дела ведутся медленно, доказать вину очень непросто. У нас до недавнего времени в год было не более 70 случаев обвинения врачей, в то время как в США только доказанных случаев вины более 100 тысяч. Эту проблему можно решить через внесение поправок в административный кодекс, когда, например, причинение легкого вреда здоровью квалифицировалось бы не как уголовное преступление, а как административное нарушение, и влекло бы за собой штрафные санкции или временное лишение возможности вести профессиональную деятельность. Еще один эффективный механизм, работающий на пациента и врача, — страхование профессиональной ответственности врачей. Например, недавно мы спорили с председателем Общественного совета по защите прав пациентов при Росздравнадзоре Александром Саверским, который считает, что это коррупциогенный механизм, и такого рода страхование ляжет дополнительным грузом материальных затрат на плечи пациента. В том случае, если мы говорим о частной системе здравоохранения, возможно, такие опасения и обоснованы, но у нас 95% медицинских услуг оказываются государственно-муниципальной системой. И я считаю, что страхование профессиональной ответственности врача — прекрасный инструмент выстраивания обратной связи в отрасли, так как он позволяет, с одной стороны, защитить пациента, который получает компенсацию в случае нанесения ущерба своему здоровью, а с другой — врача, так как страховая компания, не желающая терять деньги на страховых выплатах, начнет предъявлять повышенные требования к качеству и квалификации медицинского персонала в ЛПУ, заставит его работать внимательней и заинтересует руководство не допускать оказания некачественной медпомощи из-за недостаточного уровня образования персонала или нехватки оборудования и лекарственных средств. Ведь большая часть врачебных ошибок — следствие именно некачественной диагностики и нехватки медикаментов.
• Страховые компании уже предлагают услуги по страхованию профессиональной ответственности, почему этот механизм не используется сколько-нибудь широко?
• Ряд муниципальных и областных ЛПУ уже страхуют своих медицинских работников, но для того, чтобы это распространилось на всех медиков, необходим закон. Причем я убежден, что это страхование должно быть обязательным, как ОСАГО, например.
• А почему нет этого закона? Кто должен быть инициатором появления законов вообще?
• Лет девять назад, когда я пришел в Госдуму, доля законов, вносимых депутатами, составляла около 80% от общего числа рассматриваемых и где-то половину из принятых. Сейчас «депутатских» законов не более 20%, остальные вносит правительство или президент. Право «первой ночи» ушло к исполнительной власти. Кстати, в условиях дефицита времени есть возможность внести закон именно через депутата, тогда не требуется многочисленных согласований с различными ведомствами, в процессе которых можно похоронить любое самое нужное начинание. Получается, что в массе принятых законов остается лишь несколько процентов законопроектов, разработанных самостоятельно депутатами. В принципе, в цивилизованных странах это нормальная практика. Исполнительная власть лучше знает проблемы в той или иной области, решение которых требует доработки законодательной базы, и выходит с инициативами в парламент. В этом ничего страшного нет, так как депутаты не имеют такого мощного юридического аппарата, а иногда и профессиональных знаний в какой-то области. При этом блок правового обеспечения Концепции развития здравоохранения до 2020 года был разработан именно специалистами нашего комитета. В нем десяток законов, которые нужно менять или создавать заново. Это, например, и закон о страховании профессиональной ответственности, и новый закон об ОМС. Если говорить о законах, которые предлагаются впервые, то это, прежде всего, закон о медицинских изделиях — сфера, которая фактически вообще не регулируется сегодня, закон или даже свод законов об охране здоровья, естественно, закон о лекарственных средствах. Может быть, будет рассматриваться закон о частной медицинской деятельности. Правда, я не считаю, что необходим отдельный закон, регулирующий частную медицину, достаточно более основательно прописать соответствующие положения в законе об охране здоровья. В любом случае, важно следовать букве Конституции, где постулировано равное отношение ко всем формам собственности, а в сфере здравоохранения мы этот принцип все время нарушаем. Необходимо принимать и закон о госгарантиях! Понимание того, какие услуги и на какую сумму гражданин может получить за государственный счет, — важнейшая вещь! А правительство этого закона очень боится. Это и понятно, так как существует опасность невыполнения обязательств в полном объеме. Впрочем, на региональном уровне подобные законы действуют. Интересно, что формально принятие закона, конкретизирующего госгарантии, также является нарушением конституционных норм, так как в них прописан принцип бесплатности медицины. Это положение перешло в российскую Конституцию из советской, а в реальности ни одно государство себе не может позволить оплачивать весь возможный объем медицинской помощи каждому больному.
• Скажите, Сергей Иванович, после утверждения концепции, если таковое произойдет, как быстро технически можно будет принять тот пакет законов, который разработан для ее реализации?
• Обычно такого уровня законопроекты перед первым чтением рассылаются для согласования в субъекты Федерации. Если регионы не комментируют законопроект или какая-то часть из них высказалась «за», то по умолчанию считается, что закон движется дальше, в том же случае, если более половины субъектов высказались против законопроекта, его надо менять. После принятия в первом чтении законопроект повторно рассылается в регионы для внесения правок, в это же время свое заключение дают правовые департаменты Госдумы и Администрации Президента РФ. При ускоренной процедуре между двумя чтениями проходит максимум месяц, а иногда и три недели, между вторым и третьим чтением — 3-5 дней. Учитывая, что практически все законопроекты правового блока концепции требуют согласования с субъектами РФ, думаю, принять их реально в срок от трех-четырех месяцев до полугода. Если на то, как говорится, будет «господня воля». Но главная проблема, повторю, — наличие нормативных актов. И президент, и премьер-министр неоднократно напоминали, что любой законопроект должен ими подкрепляться, и это задача исключительно исполнительной власти.
• Учитывая содержание правового блока концепции, можно говорить о правовой реформе в здравоохранении?
• Реформой я бы эти инициативы не назвал, они не носят характер революционных. Хотя переход с ЕСН на страховые взносы, например, — изменение радикальное.
• Возвращаясь к вопросу о законодательной инициативе, можно ли говорить о некоем «лоббировании» интересов отрасли? Кто должен представлять интересы врачебного сообщества? Может быть, профсоюзы?
• Боюсь обидеть кого-то, но медицинские профсоюзы у нас очень слабые. У них объективно мало влияния, в трудовом кодексе им очень немного внимания уделяется. Например, раньше было обязательное согласование с профсоюзами решения по увольнению сотрудника, сейчас этого нет. Я сторонник принятия закона о медицинских общественных организациях. Дело в том, что определенная специфика не позволяет применить нормы действующего законодательства, скажем закона о некоммерческих объединениях, к врачебным профессиональным ассоциациям. Такого рода объединения должны иметь особый статус в гражданском кодексе и в законе о здравоохранении. На Западе они имеют очень широкие права, вплоть до аккредитации специалистов, министерства заключают с ними договоры на выполнение госзаказа, они выдвигают полномочных представителей при рассмотрении ключевых вопросов национальной политики в области здравоохранения. Если соответствующий закон будет принят, появится отчетливая возможность влиять на принятие решений и лоббировать интересы врачебного сообщества. Надо только помнить, что закона о лоббировании у нас нет, так что употреблять этот термин не совсем корректно. Сегодня при комитете существуют экспертные советы, которые в своей работе учитывают мнение ведущих специалистов, ученых, врачей-практиков. Есть и Общественная палата, созданная для того, чтобы отстаивать интересы профессиональных сообществ и учитывать их мнение. Каждый из нас пытается в меру сил и возможностей добиться понимания проблематики в своей области и представить интересы, если хотите, всего общества в целом.

С.ЛИТВИНЕНКО
Подписано в печать
23.06.2009