Укрупнять и увольнять

«Тебе бы все душить да резать. Что ты за богатырь? Поглядеть, так в чем душа держится. Сам в могилу смотришь, а других губишь. Разве мало крови на твоей совести?»
(Александр Сергеевич Пушкин  «Капитанская дочка — Глава XI Мятежная слобода»)

Минфин предлагает вернуться к оптимизации образования, здравоохранения и культуры

Минфин РФ предлагает правительству вернуться к идее оптимизировать госрасходы на школы, вузы, больницы, театры, музеи и другие социальные учреждения. Оптимизацию правительство уже начинало в 2010 году «законом N83″, приостановило три года назад, новая ее версия отработана в ходе реформы столичного здравоохранения и образования. Крупные бюджетные учреждения вновь предлагается сливать с мелкими, персонал сокращать, излишки освободившего имущества продавать. Эти предложения Минфин представит сегодня в Белом доме на заседании правительственной комиссии под председательством первого вице-премьера Игоря Шувалова. В Москве оптимизация привела к массовым увольнениям врачей и акциям протеста.

Бюджетников не научили жить по-новому

План, который сегодня Минфин представит правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов под руководством Игоря Шувалова, озаглавлен как «Оптимизация сети и численности работников государственных и муниципальных учреждений» (есть у «Ъ»). Основная проблема Минфину видится в низкой производительности труда в бюджетном секторе: в России слишком много бюджетников, которые мало трудятся. В документе говорится, что численность работников бюджетной сферы превышает аналогичные показатели развитых стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а количество специалистов в образовании и здравоохранении — «превышает значительно» (см. рисунок на стр. 4). Несмотря на рост соответствующих расходов в последние годы, констатируют авторы, качество оказываемых услуг повышается недостаточно. В ведомстве говорят, что проходящая сейчас реформа отрасли «идет медленно», количество бюджетников за пять лет сократилось лишь на 8%, а доля казенных учреждений в некоторых регионах «необъяснимо высока» — до 95%.

Минфин напоминает про принятый в 2010 году федеральный закон N83, который был призван приспособить 330 тыс. бюджетных учреждений РФ к работе в рыночных условиях. Для этого их разделили на две части. Первую составили учреждения, способные зарабатывать (в основном из сфер науки, образования, здравоохранения и культуры). Вместо работы по смете они стали оказывать услуги на основе госзадания (получая субсидии из соответствующих бюджетов), а все доходы от платных услуг оставлять себе. Неспособные выйти на рынок (национальная оборона, пенитенциарная система и др.) преобразовались в казенные учреждения и остались в смете государства. Разделение завершилось к июлю 2012 года, при этом эксперты указывали на формальный характер реформы: «на места» не были спущены четкие критерии разделения учреждений, в перечнях услуг не было показателей качества, а нормативные затраты на оказание услуг определили по принципу «как сейчас». Жестко настаивать на продолжении реформы в 2012 году Минфин не стал.

Лечебные процедуры для бюджета

В рамках нового этапа реформы Минфин подготовил предложение довести «состав и содержание госуслуг» до определенных властями стандартов «при одновременном повышении их качества и доступности». Особое внимание в плане уделяется оптимизации управления имуществом. Так, «»мелкие» учреждения и организации, загруженные менее чем на 50%» предлагается сливать с более крупными. Образовавшееся после укрупнения «излишнее имущество» планируется распродавать. Кроме того, предлагается перейти к оказанию госуслуг «на конкурентной основе», фактически отдав часть их в частные руки. В Минфине уточняют, что для этого еще потребуется принять соответствующий федеральный закон. Наконец, с 2017 года в ведомстве хотят отказаться от содержания госимущества «в спящем режиме» (в том числе от частичной оплаты коммунальных счетов).

Объемы увольнений и сокращений в той или иной отрасли, например, в здравоохранении, в документе не записаны. Но мероприятия напоминают о модели оптимизации столичного здравоохранения. С октября 2014 года московские власти сливают ряд клиник с крупными больницами, а освободившиеся здания передают на баланс мэрии. В Москве были уволены 8,3 тыс. медработников, а необходимость реформы объяснялась по схожей с Минфином схеме: чиновники говорили об избытке врачей на душу населения и желании внедрить в укрупненных клиниках новые стандарты диагностики и лечения пациентов. Ответом были протестные акции, погасить их удалось, в том числе, путем дополнительных компенсационных выплат уволенным медикам в 2,69 млрд. руб. План Минфина компенсации не упоминает.

Напомним, что в России оптимизация системы здравоохранения началась раньше московской — в январе 2014 года. За прошлый год были сокращены 90 тыс. медиков и реорганизованы около 350 медучреждений, но медпомощь не стала ни эффективнее, ни доступнее. Об этом говорится в отчете Счетной палаты: доступность медпомощи в 2014 году сократилась, число умерших в стационарах за год выросло на 3,7%, а объем платных медуслуг увеличился почти на четверть (см. «Ъ» от 14 апреля). Отметим, что реформа проходит в рамках выполнения майских указов президента РФ, поставившего цель довести зарплату врача до 200% от средней в регионе. За четыре года оптимизации число больниц должно сократиться на 11%, поликлиник — на 7%. В презентации Минфина также говорится об идее выделения социально незащищенным слоям населения, например, инвалидам и пенсионерам, специальных коек в больницах (финансируемых из бюджетов, не по системе ОМС). Однако их число не приводится.

Глава Лиги защитников пациентов Александр Саверский говорит, что в финансовом ведомстве не учитывают, что «расходы на здоровье граждан как инвестиция видны только через три поколения». Господин Саверский также обращает внимание на выводы Счетной палаты: «Чтобы в платном сегменте был прирост на 24%, в бюджетном секторе должны быть куда большие сокращения. Ведь не все граждане могут позволить себе платную медицину». «Если слушать Минфин, с государственным здравоохранением придется вообще расстаться»,— заключает эксперт.

Глава думского комитета по здравоохранению Сергей Калашников назвал предложенную Минфином идею «снизить уровень госпитализации, переложив нагрузку на поликлиники, разумной». Правда, уточнил он, если «она будет реализована, как в Москве», когда количество коек в стационарах сократили, а поликлиники совершенно не подготовили к новым нагрузкам, это приведет к ухудшению качества здравоохранения. Качество же, по словам депутата, и без того ухудшилось, «потому что от губернаторов очень жестко требуют исполнения указа президента» о повышении зарплаты бюджетников: «А лучший способ для этого при нехватке денег — сократить работников, за счет чего повысить зарплату оставшимся». «Есть два вида недовольства граждан, которые легко перерастают в социальный протест — недовольство качеством здравоохранения и услугами жилкомхоза»,— предупредил господин Калашников.

Учителя счет любят

Масштабные реформы планируются и в сфере образования. Авторы предлагают распространить на всю страну практику слияния школ (а также детсадов и других образовательных учреждений), которая также была опробована в Москве: за последние два года количество учебных заведений сократилось почти в четыре раза. В Минфине указывают, что таким образом удастся сэкономить на бухгалтерии, юридическом сопровождении и кадровой работе. Образовательная реформа, напомним, в столице была встречена митингами учителей и родителей школьников.

В объединительных инициативах Минфин предлагает пойти дальше: например, создать в школах центры коллективного доступа. Такая модель существует в высшей школе, когда студенты из разных университетов по очереди занимаются на дорогостоящей технике. Какое именно оборудование должно стать общим для школ, не указывается — говорится лишь о «высокооснащенных кабинетах». При этом в Министерстве финансов считают слишком расточительным оплачивать школе полный штат преподавателей. Поэтому «учителя-предметники» станут преподавать по графику сразу в нескольких учебных заведениях. Очевидно, что в таком случае «высвободившихся» преподавателей школам можно будет уволить.

«Понятно, что Минфин хочет сэкономить на бюджетниках, но меры, которые они предлагают, не просто вредные. Они еще и нереализуемые»,— убежден сопредседатель профсоюза «Учитель» Андрей Демидов. Сейчас и так четверть школьных преподавателей «не от хорошей жизни» являются совместителями, но увеличить их количество не удастся: невозможно разработать общее для нескольких школ расписание. Кроме того, напоминает господин Демидов, каждый директор должен под угрозой увольнения выполнять указы Владимира Путина о средней заработной плате учителей. Совместители при этом не учитываются, поэтому большинство руководителей школ избавляются от них, чтобы повысить зарплату штатным преподавателям. По мнению представителя учительского профсоюза, «негативные последствия реформы сведут на нет любую экономию».

Курс Минобрнауки, взятый на сокращение числа вузов, Минфин как средство экономии поддерживает и стимулирует. Ставка делается на мониторинг эффективности высших учебных заведений, которое ежегодно проводит образовательное ведомство. Авторы оптимизационного плана предлагают активнее закрывать вузы с низкими показателями (в 2014 году неэффективными были признаны 72 вуза и 492 филиала). Оставшиеся учебные заведения, за исключением военных, предлагается переподчинить Минобрнауки — также в целях сокращения управленческих затрат. Сейчас 204 высших учебных заведения из 476, открытых во всей стране, подчиняются не Министерству образования, а сторонним ведомствам — Минздраву, Минтрансу и т. д.

Однако и эта инициатива встретит жесткое неприятие со стороны ряда представителей ректорского сообщества. «Я не понимаю, каким образом переподчинение нашего вуза от МИДа к Минобрнауки поможет улучшить бюджетную ситуацию,— заявил «Ъ» ректор МГИМО Анатолий Торкунов.— Ведомственная подчиненность — не только документооборот и бюрократия, это прежде всего вопрос содержания образования. В нашем случае сотрудники МИДа активно участвуют в образовательном и воспитательном процессе». Отметим, идеи Минфина касаются не только университетов, но и ряда других бюджетных структур, часть учреждений культуры предлагается передать с федерального на региональный уровень, и это также чревато громкими протестами.

Тем не менее Минфин выбрал для возобновления реформ относительно удачное время. С одной стороны, в ближайшие месяцы еще возможно продвижение таких проектов, до непосредственного наступления предвыборной кампании Госдумы, за которой последует старт и президентской кампании. С другой стороны, подготовка бюджета на 2016-2018 годы в любом случае требует оптимизации госрасходов, и хотя напрямую оптимизация сети не связана с сокращением средств, тратящихся на нее, некоторой экономии достигнуть таким образом возможно. Наконец, ситуация на рынке труда в 2015 году вполне способствует сокращению персонала в госсекторе: напомним, ожидаемого роста безработицы даже на 1 процентный пункт не произошло, спад в экономике пока предполагается умеренным — однако общая риторика властных структур позволяет продолжать реформу, объясняя происходящие сокращения влиянием экономического кризиса.

Александр Воронов, Александр Черных, Вадим Вислогузов, Дмитрий Бутрин, Виктор Хамраев

«Коммерсантъ»