Статья. «Обратный ход» (Е.Восканян) («Медицинский вестник», 2014, N 10)
«Медицинский вестник», 2014, N 10
ОБРАТНЫЙ ХОД
С 1 апреля должно было вступить в силу Постановление Правительства РФ «Об установлении запрета на доступ товаров (отдельных видов медицинских изделий), происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях защиты внутреннего рынка РФ». По мнению его разработчиков, реализация механизмов, зафиксированных в документе, должна способствовать достижению показателей и целевых индикаторов стратегических и программных документов по увеличению доли отечественных медицинских изделий. Однако многие эксперты считают необходимым серьезно его переработать. В частности, о том, что в существующем виде постановление не может идти на утверждение, заявил президент Национальной медицинской палаты Леонид Рошаль. В итоге подписание документа отложено на неопределенный срок.
Риск без гарантии
В пояснительной записке к документу говорится, что проект разработан в соответствии с Поручением Президента РФ от 6 декабря 2012 года N Пр-3308 и во исполнение пункта 8 протокола заседания президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 20 декабря 2013 года N 36. Утверждение проекта постановления является одним из инструментов обеспечения национальной безопасности России за счет насыщения отечественной системы здравоохранения импортозаменяющими медицинскими изделиями. Согласно установленным правительственным регламентам, проект постановления, подготовленный Минпромторгом РФ, некоторое время находился в открытом доступе на сайте regulation.gov.ru. Однако, судя по всему, представители экспертного и врачебного сообщества слишком поздно обратили внимание на документ — буквально за пару дней до подписания. Реакция оказалась неоднозначной, но многие эксперты высказываются за необходимость существенной доработки проекта. — В какой-то степени наша вина в том, что мы обнаружили проект постановления слишком поздно, — сетует Леонид Рошаль. — Минпромторгу стоило бы не просто вывешивать документ на сайт, а поставить в известность Минздрав и обратиться к заинтересованным людям, чтобы мы как можно раньше обратили внимание на этот документ. У нас есть отзывы конкретных специалистов: неонатологов, стоматологов, рентгенологов. Они не выступают против отечественного производителя, но говорят, что необходимо разобраться по каждой конкретной позиции и убедиться, что отечественный инструмент соответствует уровню международных стандартов, прошел клинические испытания с объективными результатами. Если этого не будет, мы ставим под удар в первую очередь медицинских работников и пациентов. Леонид Рошаль обращает внимание на то, что в скором времени в стране будут создаваться десятки неонатальных центров, их основа — оборудование. — Половину того, что мы заказываем для таких учреждений, согласно постановлению, придется убирать и искать замену среди отечественного. На мой взгляд, нужно создать специальную согласительную комиссию, в которую войдут представители Минздрава, НМП и другие участники процесса. С нашей стороны в нее войдут практикующие специалисты, работающие на конкретной аппаратуре. Они попросят Минпромторг дать объяснение по каждому пункту перечня, доказать, чем, например, предлагаемый отечественный вентилятор для детей с массой тела меньше килограмма лучше зарубежного. Мы не можем рисковать жизнями людей, тем более детей, только из солидарности с отечественным производителем. Если государственные учреждения вынудят работать только с отечественными производителями, есть риск, что часть пациентов перейдет в платные учреждения, где будет современное импортное оборудование. Похожую позицию высказывает и главный врач Российской детской клинической больницы, заместитель председателя исполкома Союза педиатров России Николай Ваганов: — Уже 15 лет я руковожу крупнейшей детской больницей страны, где ежегодно проходит множество конкурсов по закупкам медтехники, лекарств, расходного материала. Поэтому в курсе, какая продукция выходит на рынок, что мы закупаем и с чем мы ежедневно работаем. В нашей больнице используется и продукция отечественного производства, но по большей части все-таки импорт. Если качество инструментария, выпускаемого отдельными российскими предприятиями, не вызывает сомнения, хотя перечень их продукции весьма ограничен, возникает много вопросов к качеству и надежности столь высокотехнологичного и сложного оборудования, как компьютерные томографы, ангиографы, кювезы для выхаживания новорожденных. В течение 2012-2013 годов мы уже давали негативные отзывы о качестве этой аппаратуры. Вряд ли за один-два года можно было довести его до мирового уровня. По мнению Николая Ваганова, по многим позициям документ слишком категоричен и носит протекционистский характер. Прослеживается стремление отдать весь рынок высокотехнологического медицинского оборудования и инструментария в стране на откуп очень малочисленным российским, казахским и белорусским компаниям. Номенклатура ограничений для закупок полностью соответствует продукции этих всем известных производств. Специалист подчеркивает, что введение ограничительных мер может значительно затруднить, а в ряде случаев и поставить крест на развитии, например, такого направления, как лечение ретинопатии новорожденных. Внесение в общий список запрещенных к закупке наборов микрохирургического офтальмологического инструментария, которые не производятся на территории РФ ни одним предприятием, сводит шансы на выздоровление детей к нулю. — То есть технология восстановления зрения у недоношенных детей на территории РФ станет абсолютно недоступной. Социальное обеспечение слепых детей-инвалидов выльется в суммы, несопоставимые со стоимостью импортного инструментария, — настаивает Николай Ваганов. — Безусловно, развитие отечественного производства — важная задача, но она не должна достигаться за счет увеличения риска для здоровья людей. Ведь нет никаких гарантий того, что отечественные производители уже сейчас способны полноценно заменить на рынке импортных.
Экономическая эффективность внедрения постановления правительства
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Объем производства отечественных медицинских изделий, млрд. руб. 19,4
28,2
38,7
48,7
60,4
70,8
78,8
Влияние на рост ВВП, %
0,01
0,02
0,02
0,2
0,3
0,3
0,3
Сумма ожидаемых налоговых выплат, млрд. руб. 3,4
4,9
6,8
8,5
10,6
12,4
13,8
Источник: Минпромторг РФ
Мотивировать, но не запрещать
При этом директор Института экономики здравоохранения НИУ ВШЭ Лариса Попович считает, что чрезмерно категоричная формулировка «запрет на допуск» пугает общественность и вызывает ненужные эмоции, и если смягчить эту формулировку, заменив термин «запрет» на «ограничение», реакция будет не столь категоричной. — В документе необходимо использовать позитивный, а не негативный посыл, — рассуждает Лариса Попович, обращая внимание и на другие недоработки документа. — Например, перечень «запрещенных» товаров представлен списком, но нет критериев и обоснования включения изделий в него. По мнению эксперта, необходимо указать, что в постановлении идет речь о продукции, которая уже производится в достаточном количестве в России, имеет надлежащее качество и дает основание считать, что российский производитель обеспечивает необходимый объем поставок и уровень обслуживания. Также нужно указать критерии расширения списка или обозначить в явном виде его исчерпывающий характер. Надо помнить и о том, что запрет на закупку может привести к нежелательным реакциям со стороны западных производителей, создавших товарные запасы, соответствующие требованиям российского рынка, а значит, неплохо было бы предусмотреть некий «переходный период» для переоформления упаковки и/или программного обеспечения в соответствии с требованиями других рынков. Позиция представителей компаний, входящих в Ассоциацию международных производителей медицинских изделий (IMEDA), изложенная в официальном письме на имя заместителя Председателя Правительства РФ Аркадия Дворковича с копией министру промышленности и торговли РФ Денису Мантурову, министру здравоохранения РФ Веронике Скворцовой, министру экономического развития РФ Андрею Белоусову и руководителю ФАС Игорю Артемьеву, подтверждает опасения Ларисы Попович. В нем, в частности, сказано: «принятие данного документа, безусловно, произведет значительный негативный эффект на потенциальных и уже действующих зарубежных инвесторов, которые будут вынуждены приостановить все проекты локализации, переноса технологий и открытия локальных производственных площадок в связи с высокими рисками невозврата инвестиций. Такой эффект распространится не только на компании, производящие включенные в Перечень медицинские изделия, но и на других участников рынка, так как никакие механизмы пересмотра, обновления, расширения Перечня не предусмотрены и вопрос его формирования является крайне непрозрачным». Строгие запретительные меры, по мнению, сформулированному IMEDA, не только не смогут обеспечить достижение заявленных в проекте постановления целей, но и поставят под угрозу всю систему оказания медицинской помощи в стране. Вступление в силу предлагаемого к принятию документа приведет к тому, что участвовать в конкурсах на закупки для государственных нужд смогут лишь немногочисленные производители. Государственные заказчики в таком случае столкнутся с необходимостью формировать технические задания, исходя не из реальных потребностей медицинского учреждения, а основываясь на технических и качественных показателях продукции производителей, которые допущены к торгам. Зарубежные производители считают, что для эффективного достижения целей, заявленных в обосновании проекта постановления, необходимо сфокусировать усилия всех участников рынка и регуляторов на разработке мер мотивационного, а не запретительного характера. Таких как методы налогового стимулирования, ценовые преференции, создание благоприятных условий для переноса инновационных технологий в Россию в условиях защиты прав интеллектуальной собственности и открытой конкуренции.
Никакого экономического смысла
Многие из выступавших на заседании рабочей группы по здравоохранению Экспертного совета при Правительстве РФ, состоявшемся в конце марта, сделали вывод, что принятие постановления в нынешнем виде приведет к ухудшению качества специализированной и высокотехнологичной медицинской помощи, не будет прогресса в ранней диагностике основных заболеваний, приводящих к ранней смертности относительно молодого населения, таких как онкологические заболевания, болезни сердца и легких. Кроме того, запрет доступа импортных товаров на рынок России приведет к ограничению конкуренции. — Даже не рассматривая этический и медицинский вред введения этого постановления, хочу сказать, что оно не несет никакого экономического смысла, — считает президент ОАО «Медицина», академик РАН Григорий Ройтберг. — В условиях отсутствия полноценной конкуренции лучшими примерами будут достаточно отсталые проекты, пышным цветом расцветет протекционизм. Лично я не вижу ни медицинских, ни научных, ни экономических оснований для принятия данного постановления. Со своей стороны Лариса Попович отмечает, что расчет эффекта влияния проекта на рост ВВП сделан некорректно, поскольку при оценке ВВП учитываются затраты на покупку оборудования, в том числе зарубежного. Расчет налогового эффекта требует пересчета с учетом структуры налогообложения при разных сценариях обеспечения товарами. Необходимо принимать во внимание, что закупки товаров зарубежного производства также сопровождаются налоговыми поступлениями в бюджеты разного уровня.
Поиск баланса
В столь неоднозначной ситуации безусловно важно мнение представителей Минздрава и Минпромторга. В комментарии министра здравоохранения РФ Вероники Скворцовой, подготовленном пресс-службой ведомства, отмечается, что проект постановления «внимательно изучают». Документ направлен и в органы здравоохранения субъектов РФ, чтобы получить мнение широкого круга специалистов. Министерство исходит из того, что при составлении перечня должен, прежде всего, обеспечиваться приоритет интересов пациентов, закрепленный в законодательстве РФ. При этом постулат о необходимости развития отечественного производства медизделий и импортозамещения сомнению не подвергается. В комментарии Вероника Скворцова отмечает, что «необходим поиск справедливого баланса между интересами пациентов и экономическими интересами отечественной медицинской промышленности». По информации, озвученной заместителем министра промышленности и торговли Сергеем Цыбом на пресс-брифинге, посвященном проекту постановления, дата подписания документа пока не определена, так как проект еще будет дорабатываться. — Он направлен на поддержку и развитие отечественной медицинской промышленности, особенно в точках роста, — озвучивает позицию Минпромторга Сергей Цыб. — Мы исходили из того, что в этом сегменте рынка основным регулятором и заказчиком является государство, за счет бюджетов разных уровней закупается до 80% всех медизделий. Пока проект проходит лишь первую стадию — публичное обсуждение. После обработки всех замечаний и предложений мы проведем его согласование с другими министерствами и ведомствами. Полагаю, что эта работа займет весь следующий квартал. Конечно, необходимы будут и дополнительные консультации с участниками рынка, с медицинским сообществом. В рамках федерального закона «О контрактной системе» есть возможность принятия правительством нормативных документов в разных формах — преференциальных или ограничительных. Предстоит выбрать наиболее оптимальную конфигурацию, в том числе и с точки зрения привлечения инвестиций.
Е.ВОСКАНЯН
Подписано в печать
08.04.2014
