Статья. «Новые задачи в области нормирования труда в условиях изменения правового положения медицинских учреждений» (И.С.Кицул, Д.В.Пивень, М.С.Сасина) («Менеджер здравоохранения», 2011, N 7)
«Менеджер здравоохранения», 2011, N 7
НОВЫЕ ЗАДАЧИ В ОБЛАСТИ НОРМИРОВАНИЯ ТРУДА В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЯ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В настоящее время в условиях реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» перед руководителями медицинских учреждений появился целый комплекс принципиально новых задач. Кроме изменения правового статуса государственных, муниципальных учреждений с выделением автономных, бюджетных и казенных типов учреждений, значительно меняются и условия осуществления их хозяйственной деятельности. В этой связи в значительной степени возрастет роль планирования деятельности, оптимального формирования структуры и штатной численности учреждения, рационального расходования заработанных финансовых средств. Первая задача, которую предстоит решить руководителю, является приведение структуры учреждения в соответствие с новыми условиями деятельности. Здесь необходимо остановиться на двух принципиальных вопросах: 1. Какие факторы формируют новые условия деятельности и как их учесть при оптимизации структуры учреждения? 2. Что понимать под структурой учреждения? Ответ на первый вопрос предполагает учет следующих основных факторов: — возможное изменение объемов оказываемой медицинской помощи в рамках государственного (муниципального) задания; — необходимость усиления отдельных структурных подразделений и оптимизация деятельности малоэффективных; — возможное противоречие интересов учредителя и руководства медицинского учреждения по поводу объемов государственного (муниципального) задания и его ресурсного обеспечения; — более значимая роль приносящей доходы деятельности как источника, определяющего финансовую устойчивость учреждения; — необходимость использования в работе современных методов планирования деятельности, в том числе финансового, и формирование грамотных управленческих и экономических кадров; — более гибкое реагирование на быстро меняющиеся условия внешней среды (законодательные изменения, экономическое и политическое окружение). Понятие «структура учреждения» необходимо рассматривать в двух аспектах. — Организационная структура — это распределение ответственности, полномочий и взаимоотношений между работниками. Она включает в себя звенья (подразделения, отдельные должностные лица), уровни (ступени в системе управления) и связи. Учитывая динамичность организационной структуры как таковой, в условиях изменения правового положения медицинского учреждения она может также меняться. Данное понятие имеет исключительно управленческий смысл. — Структура как состав подразделений учреждения. Необходимость оптимизации ресурсного обеспечения в новых условиях хозяйствования повлечет за собой однозначную необходимость оптимизации структуры учреждения. Последняя может включать в себя появление новых структурных подразделений (медицинских и немедицинских), ликвидацию неэффективно работающих, а также изменение численности персонала по конкретным должностям. Вторая задача состоит в том, чтобы определиться, какие возникнут особенности и отличия в планировании численности персонала и его нагрузки в зависимости от типа учреждения и объемов поставленных заданий. Для решения данной задачи необходимо напомнить о том, что в настоящее время руководители медицинских учреждений располагают большим количеством прав в области нормирования труда. К ним можно отнести следующие права: — самостоятельно разрабатывать и применять индивидуальные нормы нагрузки (обслуживания), нормы времени медицинского персонала в зависимости от конкретных организационно-технических условий деятельности; — использовать штатные нормативы исключительно как методическое пособие, а все нормативы по труду — в качестве методических рекомендаций; — утверждать и вносить изменения в штатное расписание в зависимости от объема работы и нагрузки учреждения или подразделения, или группы персонала, или отдельной должности. Анализ практического опыта в этой части показывает, что руководители редко используют данный перечень прав и по-прежнему ориентируются на нормативные показатели, штатные нормативы, большая часть из которых разработана несколько десятков лет назад. В условиях изменения правового положения медицинских учреждений данными правами необходимо активно пользоваться, и роль нормирования труда как одного из видов организационно-экономической деятельности резко возрастет! Влияние учредителя и финансирующей стороны на данные процессы будет ограничено, за исключением казенных учреждений, где сохраняется сметное финансирование и учредитель обязан контролировать использование бюджетных средств, в том числе и в части формирования штатного расписания и определения оптимальной численности персонала для выполнения возложенных на учреждение функций. Следует признать, что в настоящий момент финансирующая сторона вмешивается в процесс формирования штатного расписания в части обоснованности ее численности, но при этом игнорируются существующие права руководителей в самостоятельном определении оптимальной численности и нагрузки персонала, исходя из конкретных организационно-технических условий деятельности. Нередко экономисты фондов обязательного медицинского страхования, органов управления здравоохранением, да и самих медицинских учреждений при этом занимают однозначную позицию сопоставления фактической численности персонала медицинского учреждения с существующими (в большей части морально устаревшими) штатными нормативами, что, по сути, противоречит логике реформ, проводимых в отрасли. Что же касается бюджетных и автономных учреждений, то, очевидно, финансирующую сторону и учредителя численность и нагрузка персонала в данных учреждениях беспокоить не будут. Не будет их интересовать и то, какие внутренние нормы нагрузки (обслуживания) будут применяться в учреждении. Главное — выполнить государственное (муниципальное) задание при соответствующем уровне качества медицинской помощи, не нарушая законодательство о режиме труда и отдыха, а также права сотрудников учреждения. В этой связи бюджетным и автономным учреждениям придется провести большую работу по выстраиванию системы нормирования труда. Третья задача состоит в том, чтобы определиться, как учредитель может влиять на процессы планирования деятельности учреждения. Частично ответ на данный вопрос представлен во второй задаче в аспекте нормирования труда. Последнее является составной частью системы планирования деятельности медицинского учреждения, которая в новых условиях хозяйствования будет опираться в большей части на объемы медицинской помощи в рамках установленного государственного (муниципального) задания. Исходя из этого, становится понятным, что схема планирования численности персонала будет иметь следующий вид: объем государственного (муниципального) задания, подкрепленный соответствующими финансовыми ресурсами -> внутреннее планирование численности персонала и его нагрузки => распределение объемов работы между группами персонала или отдельными должностями -> формирование фонда оплаты труда. Важно обратить внимание на следующее: на начальных этапах перехода к новым типам медицинских учреждений, то есть именно сейчас, у учредителя будет отсутствовать опыт адекватного формирования и распределения государственных или муниципальных заданий, и он будет использовать уже сложившиеся подходы. Отдельным разделом работы в этой части явится планирование объемов приносящей доходы деятельности (платных медицинских и немедицинских услуг) и формирование определенной структуры (соответствующих подразделений или должностей) для ее осуществления. Однако объем платных медицинских услуг учредителем не регламентируется и будет связан исключительно с задачами развития учреждения. Учредитель в случае с бюджетными учреждениями будет определять порядок платы за платные услуги, а их объемы будут являться исключительно внутренней компетенцией руководителя учреждения. Очевидно, что в новых правовых условиях объемы государственного (муниципального) задания, а также и платных медицинских услуг будут подвержены ежегодным изменениям. И в данном случае руководителю необходимо будет иметь гибкую и динамичную систему планирования деятельности. Четвертая задача — это выбор стратегии нормирования труда персонала медицинского учреждения. В системе отечественного здравоохранения многие годы реализовывался принцип планирования «сверху вниз». Этим характеризовался советский период развития отрасли. В период нового хозяйственного механизма (80-е годы прошлого века) вопросы нормирования труда были перенесены на местный уровень и нормативные документы по труду были объявлены как рекомендательные, что сохраняет свою актуальность и по сей день. Изменились на этом фоне и подходы к планированию деятельности в здравоохранении. Несмотря на произошедшие изменения как организационно-экономических основ деятельности отрасли, так и расширение возможностей у руководителей в самостоятельном определении штатов, многие из них по-прежнему ориентируются на устаревшие нормативы и позицию местных органов управления здравоохранением. В этой связи, а также с учетом предстоящих перемен руководители медицинских учреждений могут выбрать две стратегии в нормировании труда персонала: 1. Нормативно-ориентированная — стратегия, связанная с использованием имеющихся отраслевых штатных нормативов, а также затрат труда, нагрузки и численности персонала на основе отраслевых нормативных документов по труду. Данная стратегия лишена возможности учитывать реальные условия деятельности медицинского учреждения, тяжесть патологии и состав пациентов, а также ряд других особенностей. Кроме того, данная стратегия не позволяет реализовывать принцип рациональности использования ресурсов и не ориентирована на развитие. Следует признать, что многие руководители медицинских учреждений используют данную стратегию в своей работе в настоящее время. Она во многом устраивает органы управления здравоохранением и фонды медицинского страхования, экономистов медицинских учреждений, так как понятна и не требует проведения каких-либо нормативно-исследовательских работ на территории. Кроме того, руководители мотивированы в использовании данной стратегии необходимостью избегать конфликтов с контролирующими их деятельность органами. Сохранение указанной стратегии в условиях изменения правового статуса медицинских учреждений будет приводить к противоречию между процессом поступления ресурсов и их использованием. 2. Аналитическая — стратегия, связанная с анализом реальной ситуации и конкретных организационно-технических условий деятельности медицинского учреждения и разработкой на этой основе внутренних норм нагрузки (обслуживания) медицинского персонала, его численности и оптимальных пропорций по различным его группам. Применение указанной стратегии в полной мере реализует современные права руководителя в области нормирования труда, указанные выше. Учет индивидуальных особенностей деятельности учреждения, характера патологии обслуживаемого населения, его демографических характеристик и ряда других факторов позволит максимально точно определить истинную потребность в кадрах (должностях) персонала для выполнения возложенных на учреждение функций. Данная стратегия позволяет проявлять управленческую и экономическую гибкость руководителя и адекватно реагировать на быстро меняющиеся условия деятельности. Пятая задача связана с обучением персонала организационно-методической и экономической служб вопросам нормирования труда и распределением между ними соответствующих полномочий. Необходимо признать, что этим вопросам сегодня практически не учат ни в медицинских, ни в экономических ВУЗах. Практически отсутствует и специальная литература на сей счет. Это усложняет задачу подготовки кадров для учреждения. Вместе с тем, как показывает опыт, этому вопросу руководители медицинских учреждений уделяли мало внимания в последние десятилетия, реализуя первую стратегию нормирования труда персонала, указанную в предыдущей задаче. Необходимость обучения управленческого и экономического персонала вопросам нормирования труда очевидна. После обучения необходимо произвести разграничение их зон ответственности и распределить полномочия в вопросах нормирования труда, закрепив это соответствующим положением. Если вопросами определения нагрузки на персонал и их численности в учреждении будут заниматься только экономические службы (что, как правило, имеет место быть в настоящее время), то могут возникать противоречия между экономическими интересами учреждения и задачами удовлетворения потребностей в медицинской помощи надлежащего объема и качества. Поэтому разграничение функций является важной составляющей в организации работ по нормированию труда (табл. 1)
Таблица 1
Основные функции, которые должны выполнять участники системы нормирования труда в медицинском учреждении
Экономическая служба учреждения Организационно-методическая служба
Использует внутренние нормативы в Разрабатывает внутренние нормы по
целях экономического анализа труду (нормы времени, нормы производственных показателей нагрузки), проводит нормативно- деятельности учреждения исследовательские работы в учреждении
Использует внутренние нормативно- Разрабатывает внутренние нормативно-
правовые акты по труду в целях правовые акты по труду (нагрузка и составления штатного расписания численность персонала) Проводит экономический анализ Проводит статистический анализ использования трудовых ресурсов деятельности учреждения, в том числе (занятости персонала) с использованием показателей занятости персонала Применяет отраслевые штатные Разрабатывает и ведет информационную нормативы как методическое пособие, базу по нормативным документам по а все нормативы по труду - в труду (отраслевым и внутренним)
качестве методических рекомендаций
Использует данные статистического Проводит статистический учет учета в экономическом анализе для выполнения нагрузки персонала и эффективного управления учреждением выполнения установленных
государственных (муниципальных) заданий
Как видно из таблицы, функции участников системы нормирования труда четко разграничены. Их необходимо выделить и включить в должностные инструкции соответствующих должностей. Кроме того, в медицинском учреждении должно быть разработано и утверждено «Положение о нормировании труда», в котором также необходимо отразить указанные функции. Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что вопросы нормирования труда в условиях формируемых государственных (муниципальных) заданий на оказание определенных объемов медицинской помощи должны быть сегодня в центре внимания каждого руководителя медицинского учреждения. При этом всеми правами по оптимизации нормирования труда и его совершенствования руководитель медицинского учреждения сегодня наделен.
Д.м.н., профессор кафедры
общественного здоровья
и здравоохранения Иркутского
государственного института
усовершенствования врачей,
[email protected]
И.С.КИЦУЛ
Д.м.н., проректор по научной
и лечебной работе,
зав. кафедрой общественного
здоровья и здравоохранения
Иркутского государственного
института усовершенствования врачей,
[email protected]
Д.В.ПИВЕНЬ
К.м.н., начальник Управления
здравоохранения Ангарского
муниципального образования
М.С.САСИНА
