Статья. «О повышении действенности законов в области охраны здоровья граждан» (В.Б.Филатов, Р.В.Коротких, И.А.Петрова) («Медицинское право и этика», 2003, N 2)

«Медицинское право и этика», 2003, N 2

О ПОВЫШЕНИИ ДЕЙСТВЕННОСТИ ЗАКОНОВ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

Одной из актуальных задач, стоящих перед государством и обществом, является повышение уровня общественного здоровья. В ряду направлений решения этих задач особое место принадлежит законодательству в области охраны здоровья граждан. Однако положения многих из принятых законов не действуют или действуют слабо. Проблема действенности законов, повышения отдачи от них характерна для многих отраслей законодательства, включая охрану здоровья граждан. Понимая ее сложность и значимость, попытаемся в некоторой степени сориентироваться в ситуации, происходящей в здравоохранении, рассматривая проблему повышения действенности законов как одну из важнейших во всей правовой проблематике. В подходах к исследованию ее сущности остановимся, в первую очередь, на вопросах, связанных с проблемными ситуациями по подготовке законов, развитию основных механизмов реализации законов, сопутствующих принятию закона действиях. Одной из важнейших задач при подготовке нового законопроекта является его концептуальная проработка. Мы полагаем, что данные социально-гигиенической науки, исследующей закономерности формирования общественного здоровья, и факторы, его определяющие, позволяют ориентировать концептуально законопроекты в области охраны здоровья граждан. Это ориентация на такие составляющие, как: состояние здоровья, условия его формирования, политика здравоохранения. Авторы взяли бы на себя смелость назвать эти составляющие «краеугольным камнем» каждого закона, имеющего отношение к здоровью граждан. При всех объективных и субъективных сложностях процесса разработки политики здравоохранения, ее неизбежной коррекции с течением времени, она должна стать тем стержнем, вокруг которого разрабатываются различные механизмы ее реализации. К таким механизмам относятся и право в широком смысле, и каждый конкретный закон или другой нормативный акт, принимаемый в развитие основных положений политики здравоохранения. Отсутствие должного баланса между концепцией законодательных реформ и содержанием политики здравоохранения, ее разработанностью привело к той ситуации, когда, как часто отмечается в литературе, законы принимались «на злобу дня». Эта ситуация становится неоправданной, так как опыт, накопленный в ходе разработки и принятия законов в области охраны здоровья граждан, и стабилизация социально-экономической ситуации в стране позволяют более действенно реализовать конституционные принципы, связанные с оказанием медицинской помощи, защитой прав и свобод человека. В настоящее время в стране принято около 250 законов в области здравоохранения на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, более 120 законопроектов находятся в стадии разработки. Разработка концепций 120 законопроектов, при неизбежной повторяемости их с федеральными законами, является огромной работой, и изложенные выше подходы могут в определенной мере способствовать появлению концептуально обоснованных, а следовательно, и более действенных законов. Важным направлением повышения действенности законов являются сами механизмы их реализации. Механизмы обеспечения прав — это предусмотренные законом, иным правовым актом или договором обязательства по выполнению содержащихся в нем норм, положений, обеспечивающих реализацию прав и то, чем они обеспечиваются. Существующие механизмы, призванные способствовать реализации нормативных правовых актов, весьма многообразны и проявляются как на этапе действия законов, так и в период их разработки. Среди них одно из важнейших мест занимают политические механизмы. Основой политического механизма служит Конституция страны, провозглашающая права и обязанности граждан и определяющая основные юридические механизмы защиты этих прав. Действующая Конституция Российской Федерации основана на естественно-правовой концепции прав человека. Это означает приоритет прав человека по отношению к интересам государства, его органов и должностных лиц, как принято в демократических государствах. Следует отметить, что в ст. 41 пункт 1 Конституции РФ утверждается право каждого «на охрану здоровья и медицинскую помощь», но не на «укрепление здоровья». Термин «укрепление здоровья» содержится в пункте 2 вышеназванной статьи, где речь идет о финансировании «федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения» и поощрении «деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения». В целом ст. 41 Конституции РФ служит важным звеном политического механизма, призванного обеспечивать действенность законов, относящихся к области охраны и укрепления здоровья населения. Вместе с тем действующая Конституция не содержит одного из важнейших прав человека, соблюдение которого призвано обеспечивать необходимые условия для охраны и укрепления здоровья человека. Это право закреплено в ст. 25 «Всеобщей декларации прав человека» и включает положение о том, что «каждый человек имеет право на достойный жизненный уровень для него и для его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище, а также на непрерывное улучшение условий жизни». Российское законодательство до сих пор ориентируется на минимальные социальные условия жизни. Общественно значимым может стать переход от стратегии правовых норм государственных минимальных социальных гарантий качества жизни к стратегии достойного жизненного уровня. Право человека на достойный уровень жизни должно быть признано на государственном уровне и осуществление этого права должно входить в число основных задач политики государства. Четкие политические принципы служат основой того, чтобы разрабатывалась целостная система законодательных актов, чтобы они не принимались разрозненно и случайно, а были увязаны друг с другом и служили единой цели — здоровью населения страны. Этот важный принцип системности часто не соблюдается в российском законотворчестве. Отсюда случайный характер появления законов, порой их противоречивость. Причины возникающих противоречий разнообразны и связаны с декларированием заведомо невыполнимых или взаимоисключающих обязательств, существенной разновременностью принятия законов и подзаконных нормативных актов, противоречиями норм и практики и др. Законодательство в области охраны здоровья граждан требует стратегического видения его развития. Чтобы создать его, требуется серьезная предварительная аналитическая работа, как ученых, так и политиков, по выявлению существующих общественных потребностей в тех или иных нормативных правовых актах, поскольку любой закон должен появляться на свет в ответ на потребность общества в урегулировании отношений в данной области. Системность предполагает взаимодействие различных отраслей народного хозяйства, субъектов различных организационно-правовых форм, координацию этой работы на межотраслевом уровне. Следует отметить, что в некоторых странах существуют утвержденные на высшем уровне правила относительно подготовки законопроектов. Так, например, в Италии утверждена инструкция «Правила и предложения по составлению нормативных документов». На основе этой инструкции составлена компьютерная программа для контроля над соблюдением утвержденных правил. В нашей стране подготовлен законопроект «О нормативных правовых актах». Однако до сих пор данный законопроект не рассмотрен. Осуществлению нормативных правовых актов на практике призваны обеспечить также экономические и финансовые механизмы, которые необходимо учитывать уже в процессе разработки законопроектов, в частности, при определении объема и источников финансовых средств, требующихся для выполнения намеченных в законе мероприятий. Невыполнение этого принципа приводит к тому, что некоторые законы или статьи законов не могут вступить в действие. Так обстоит дело, например, с Законом РФ «О донорстве крови и ее компонентов», который был принят без должного финансового обеспечения, необходимого для проведения правовых норм законов в жизнь. Несомненным фактором экономического и финансового обеспечения реализации законов становятся программы развития тех или иных мер, направленных на охрану здоровья населения. Важнейшей среди них является Постановление Правительства РФ от 11.09.98 N 1096 «Об утверждении Программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью». В то же время решения о программах принимаются, как правило, Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации. При всей их значимости, встает вопрос о том, что закон как акт высшей юридической силы не обеспечивает финансирование обозначенных в нем правовых норм. Соотнесенность этих нормативных правовых актов нуждается в несомненном внимании законодательных органов и специалистов в области права, так же как и правовые нормы ответственности государства за выполнение принятых на себя обязательств по оказанию бесплатной для граждан медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и т.д. Целям обеспечения действенности законов подчинены механизмы государственного регулирования деятельности в здравоохранении (лицензии, стандарты и др.). К их числу относятся и ежегодные Государственные доклады в области здравоохранения. Однако эффективность их заслушивания может быть, на наш взгляд, повышена за счет более быстрой, соответствующей показателям в состоянии здоровья населения, реакции по приоритетности мер в области политики здравоохранения и их нормативной правовой поддержке. Здесь реально может быть проведена в жизнь социально-гигиеническая направленность законов. Этой же цели служат организационные и правовые механизмы, действующие через посредство широкого арсенала правовых стимулов и ограничений. Применительно к охране здоровья граждан это означает, что необходима правовая поддержка мер, направленных на формирование здорового образа жизни, профилактику болезней, при широком информировании населения о целях, содержании, путях реализации, трудностях правового регулирования в области здравоохранения. В то же время важно формировать отход от потребительских позиций, что, безусловно, требует особого внимания к правовым нормам, определяющим соотнесение прав и обязанностей граждан, ответственность граждан за сохранение собственного здоровья. В более широком плане в перспективе, на наш взгляд, важно ориентироваться на повышение уровня правосознания, усиление роли закона в самосохранном поведении граждан. В связи с этим представляет несомненный интерес принятый Федеральный закон «Об ограничении курения табака». Для повышения эффективности закона многое могло бы дать отслеживание его выполнения, направленный мониторинг действенности закона хотя бы в условиях одного региона. К сожалению, работы подобного рода, как и в целом мониторинг законов, еще не стали предметом внимания. Большое значение для обеспечения действенности нормативных правовых актов имеют также механизмы контроля над соблюдением их требований. Это достаточно разветвленная и многоуровневая система мер, включающая различные инструменты. В их числе: ведомственный и вневедомственный контроль качества оказываемой медицинской помощи, судебный контроль, прокурорский надзор за исполнительной властью и действиями органов местного самоуправления, рассмотрение жалоб граждан и многое другое. Большую роль в улучшении реализации законов призваны сыграть также информационные, воспитательные, этические механизмы. При этом важно, чтобы все они действовали в единой системе и были связаны с механизмами контроля за исполнением действующего законодательства. Значимым направлением по повышению действенности законов в здравоохранении является работа по отмене устаревших законов и других нормативных правовых актов. Так, на 1 января 2002 года в области здравоохранения действовали 4228 нормативных правовых акта Министерства здравоохранения СССР и 2282 нормативных правовых акта Министерства здравоохранения РСФСР, Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации. За 2002 год была проделана большая работа по отмене более 500 устаревших приказов, был издан Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13.08.2002 N 255 «О пересмотре нормативных правовых актов». На его основе были изданы ряд Приказов Министерства здравоохранения Российской Федерации о признании недействующими нормативных правовых актов по различным разделам медицины. Работа в этом направлении продолжается. Но большое число действующих приказов само по себе свидетельствует о трудности освоения в практике здравоохранения большого массива правовой информации и необходимости разработки программного обеспечения по управлению правовой информацией и ее использованию в здравоохранении. Столь же постоянной должна быть работа и с самими законами. В их отношении действует фактор новации этой работы, сопровождающийся неизбежными ошибками, упущениями, и тогда важно вовремя отменить недействующие правовые нормы, внести в закон дополнения и поправки. С другой стороны, меняются условия жизни, правоотношений. В России в последние годы приняты такие основополагающие правовые документы, как Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и целый ряд других. После их принятия возникает необходимость устранения противоречий «ведомственного» законодательства с названными кодексами. Для наглядности приведем следующий пример сложившейся правовой коллизии. В соответствии с «Основами законодательства об охране здоровья граждан» подростки с 15 лет имеют право на добровольное информированное согласие на медицинское вмешательство и отказ от медицинского вмешательства. В соответствии с Гражданским кодексом РФ дееспособность лица наступает только с 18 лет и тогда гражданин может обращаться в суд для защиты своих прав. Налицо явное расхождение, требующее внимания законодателей. Для коррекции действующих законов были внесены дополнения и изменения в законы «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» и др. Много дополнений и изменений было внесено в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». Проблема повышения действенности законов в здравоохранении — острая, многогранная и мало разработанная, по сути. Позиция авторов состоит в том, что повышению действенности законов по охране здоровья граждан может в немалой степени способствовать работа, направленная на повышение уровня подготовки закона на стадии законопроекта, работа, связанная с отменой недействующих нормативных правовых актов, внесением дополнений и изменений в действующие. Одним из принципиально важных является вопрос об обеспечении механизмов реализации самих законов и применение инструментов контроля деятельности за исполнением норм законодательства при непрерывном повышении правового образования, просвещения и, в конечном счете, правосознания всех участвующих в оказании и получении медицинской помощи сторон.

Доктор медицинских наук, профессор, заведующий отделом НИИ им. Н.А.Семашко РАМН
В.Б.ФИЛАТОВ

Доктор медицинских наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ им. Н.А.Семашко РАМН Р.В.КОРОТКИХ

К.ф.н., заведующая сектором НИИ
им. Н.А.Семашко РАМН (г. Москва)
И.А.ПЕТРОВА