Статья. «Принципы создания единой информационной системы в сфере здравоохранения и социального развития (ЕИС)» (Г.П.Радзиевский) («Врач и информационные технологии», 2006, N 4)

«Врач и информационные технологии», 2006, N 4

ПРИНЦИПЫ СОЗДАНИЯ ЕДИНОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ (ЕИС)

В статье рассмотрены принципы и стратегические направления построения и развития ЕИС, необходимые мероприятия и этапы создания ЕИС, а также предложения по нормативно-правовому и организационному обеспечению создания и развития ЕИС.

ВВЕДЕНИЕ

Единая информационная система в сфере здравоохранения и социального развития (далее — ЕИС) — это автоматизированная система, направленная на информационную поддержку реализации функций Минздравсоцразвития, подведомственных ему агентств, служб, организаций, а также государственных внебюджетных фондов, предприятий различных форм собственности и общественных объединений, действующих в сфере здравоохранения и социального развития, и предназначена для решения следующих задач: — информационное обеспечение принятия управленческих решений в рамках эффективной деятельности Минздравсоцразвития России, подведомственных ему агентств, служб, организаций, территориальных органов, фондов, а также общественных объединений; — повышение эффективности обслуживания граждан и организаций; — обеспечение информационной открытости деятельности Минздравсоцразвития и подведомственных ему организаций; — повышение эффективности межведомственного взаимодействия.

ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНИЯ ЕИС

Современное представление о роли информационных технологий

В настоящее время в Российской Федерации проводится широкий комплекс социально значимых реформ. Активно осуществляются административная реформа, реформы образования, здравоохранения и др. Особое значение придается вопросам развития в Российской Федерации информационных технологий: информатизации органов государственной власти и созданию в Российской Федерации основ «электронного правительства». В целях развития информационных технологий в стране принята и реализуется Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Программа призвана создать условия, которые позволят Российской Федерации достичь высокого уровня проникновения информационных и коммуникационных технологий во все области жизни, включая государственное управление и общественную деятельность. Выполнение заложенных в Программе мер предусматривает повышение эффективности государственного управления, увеличение конкурентоспособности экономики и уровня развития общества. Активно идет работа по внедрению инфокоммуникационных технологий и принципов информационного взаимодействия в практику органов государственной власти. С этой целью Правительством Российской Федерации принята «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года». Все это требует особого внимания органов государственного управления к проблемам создания и развития информационного обеспечения, эксплуатации и поддержки информационных ресурсов по вопросам, относящимся к их сферам деятельности, организации информационного межведомственного взаимодействия, предоставления гражданам и организациям государственных услуг, совершенствования и развития использующихся в органах государственной власти информационных систем, организации их взаимодействия и создания новых.

Предыдущие разработки и их недостатки

В настоящее время в сфере деятельности Минздравсоцразвития России используются различные информационные системы и базы данных, содержащие значительные объемы информации по вопросам здравоохранения, социального развития, труда, занятости, сбор которой осуществляется организациями, подведомственными Минздравсоцразвития России. Накоплен значительный опыт внедрения и поддержки этих систем. Однако это же обусловливает значительные различия в подходах к их внедрению и сопровождению. Информационные системы, разработанные в органах исполнительной власти медицинской и социально-трудовой сферы, носят преимущественно узконаправленный характер, ориентированный на обеспечение конкретных функций и задач. Их развитие в процессе эксплуатации дало не только ощутимые результаты, но и породило серьезные проблемы. Построенные по принципу снизу-вверх, путем непрерывного наращивания и увязки старых и новых технологий, существующие информационные системы скорее представляют собой комплекс автоматизированных рабочих мест, чем единую информационную среду. Организационно-технологические решения, реализуемые программными средствами, жестко привязаны к существовавшей на момент создания систем организационной структуре Министерств и подведомственных организаций. В частности, следует отметить следующие проблемы: — существующие информационные системы частично перекрывают друг друга по реализуемым функциям, слабо связаны структурно, поддерживают разные форматы данных и не могут быть интегрированы в одну систему без существенных переработок; — отсутствует единая инфраструктура сбора, хранения, обработки, передачи и использования информации в сфере здравоохранения, социального развития, труда, занятости; — существующие информационные системы не рассчитаны на работу в едином информационном пространстве, а используемые технологии передачи данных не способны обеспечить актуализацию данных в необходимом масштабе времени; — отсутствуют единые информационные ресурсы, содержащие взаимосвязанные сведения об объектах и субъектах учета в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости; — отсутствует возможность соотнесения, сопоставления и анализа данных из различных информационных систем для получения полной, достоверной и актуальной информации о состоянии сферы здравоохранения, социального развития, труда, занятости; — существует высокий уровень дублирования информации вследствие недоступности данных из различных информационных систем друг для друга; — ряд систем устарели морально и физически как с точки зрения программного обеспечения, так и аппаратных средств; — отсутствует единая нормативно-правововая, организационная и методическая база функционирования и использования информационных систем. Устранение этих недостатков не может быть осуществлено простой корректировкой существующих информационных систем и (или) обеспечением их взаимодействия между собой.

РОЛЬ И МЕСТО ЕИС

Единая информационная система Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации должна стать системой нового поколения, позволяющей организовать обеспечение полной, достоверной и актуальной информацией о состоянии дел в области здравоохранения и социального развития, в сферах труда и занятости и предоставить возможности для оперативной обработки и анализа указанной информации, а также ее эффективного использования для выполнения возложенных на Минздравсоцразвития России функций и задач. Мировой опыт создания и развития информационных систем в органах государственной власти подтверждает необходимость создания комплексных информационных систем для эффективного выполнения органами власти возложенных на них функций и задач. В ходе создания и развития подобных систем особенно важной становится задача накопления и эффективного использования данных в интересах граждан и организаций путем оказания услуг населению, предприятиям и организациям на базе сервисно-ориентированной интегрированной информационной системы. ЕИС позволит увеличить эффективность выполнения функций государственного управления, повысить качество и создать основу совершенствования процессов принятия решений, значительно сократить издержки, связанные с реализацией оперативных функций Министерства и подведомственных ему организаций, качественно изменить характер взаимодействия Министерства, подведомственных ему организаций, граждан, организаций и органов власти в указанных сферах.

ЦЕЛИ СОЗДАНИЯ ЕИС И РЕШАЕМЫЕ ЗАДАЧИ

Цели создания ЕИС

Единая информационная система Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации создается в целях: — повышения эффективности деятельности Минздравсоцразвития России в части реализации Министерством и подведомственными организациями функций и задач в их сферах ответственности, улучшения качества подготовки и принятия решений; — совершенствования процессов взаимодействия и координации Минздравсоцразвития России, подведомственных ему организаций, а также органов государственной власти; — создания условий для стабильного устойчивого развития в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости на основе полной, достоверной и актуальной информации о состоянии дел и динамике изменения показателей деятельности Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций; — создания и развития механизмов мониторинга и прогнозирования изменений показателей в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости; — создания основы для повышения эффективности социальной помощи, ее адресности, снижения количества необоснованных выплат, улучшения обслуживания граждан в области занятости и социальной защиты населения; — совершенствования процессов лицензирования видов деятельности в соответствии с компетенцией подведомственных Минздравсоцразвития России органов исполнительной власти; — повышения эффективности выполнения Министерством здравоохранения и социального развития России и подведомственными ему органами исполнительной власти правоустанавливающих, правоприменительных и контрольно-надзорных функций; — создания условий повышения качества, полноты и эффективности оказания услуг населению и организациям.

Задачи ЕИС

Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи: — построить единую информационную систему управления Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подведомственных федеральных служб, агентств, государственных внебюджетных фондов, обеспечивающую сбор, хранение, обработку, передачу и использование информации о состоянии и тенденциях развития по сферам ответственности; — обеспечить оперативную информационную поддержку деятельности и принятия решений на основе полных и достоверных данных Минздравсоцразвития России, подведомственных ему органов исполнительной власти, территориальных органов, фондов и общественных организаций; — проанализировать и обобщить российский и мировой опыт создания информационных систем в органах государственной власти, разработать принципы, предусматривающие интеграцию ЕИС в международную систему информационного взаимодействия органов государственной власти; — разработать и осуществить комплекс организационных, нормативных, методических и технических мер по созданию, поддержке, эксплуатации, сопровождению и развитию ЕИС в полном соответствии с функциями и задачами, возложенными на Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, подведомственные федеральные службы, агентства и государственные внебюджетные фонды; — разработать и внедрить комплекс стандартов и средств взаимодействия ЕИС с информационными системами органов власти для обеспечения межведомственного взаимодействия в соответствии с установленными регламентами и процедурами; — разработать нормативно-правовое, регламентное и методическое обеспечение по созданию, эксплуатации, сопровождению и развитию единой информационной системы управления в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подведомственных федеральных службах, агентствах, государственных внебюджетных фондах; — создать необходимую инфраструктуру обеспечения функционирования единой информационной системы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, подведомственных федеральных служб, агентств, государственных внебюджетных фондов, а также систем межведомственного и международного взаимодействия органов государственной власти; — проанализировать и обобщить накопленный в Минздравсоцразвития России, подведомственных органах исполнительной власти, территориальных органах, фондах и общественных организациях опыт внедрения и сопровождения существующих информационных систем.

Принципы создания и развития ЕИС

Создание ЕИС Минздравсоцразвития России осуществляется в соответствии со следующими основными группами принципов: — функциональными;
— нормативно-методологическими;
— организационными;
— технологическими.

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ

Создание и использование ЕИС подчинено решению приоритетных задач в области здравоохранения, социального развития, труда, занятости. 1. Создание единой информационной системы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации ориентировано на поддержку реализации функций Министерства и подведомственных организаций как единой организационной структуры, обеспечивая концептуальное единство ее частей и компонентов, включающих в себя информационные ресурсы систем и базы данных, существующих в Министерстве, подведомственных органах исполнительной власти, территориальных органах, фондах и общественных организациях, на основе единых методических и технологических принципов и общей нормативно-правовой базы. Данный принцип позволяет избежать упрощенного подхода к созданию ЕИС путем объединения существующих в Минздравсоцразвития России, подведомственных органах исполнительной власти, территориальных органах, фондах и общественных организациях информационных систем без получения нового качества информационной поддержки принятия управленческих решений. 2. Использование существующих информационных систем в качестве информационных ресурсов ЕИС основано на принципе соответствия уровня сервиса, полноты, актуальности и оперативности существующих систем и баз данных требованиям качества поддержки реализации функций Министерства и подведомственных организаций как единой организационной структуры. Данный принцип позволяет выработать направления развития, совершенствования и поддержки существующих систем и баз данных в рамках ЕИС, предложить единые принципы создания новых информационных ресурсов для информационной поддержки реализации функций Министерства, обеспечив их органичную интеграцию в ЕИС Минздравсоцразвития. 3. Создание и развитие ЕИС осуществляются с учетом необходимости взаимодействия ЕИС с информационными системами органов государственной власти в рамках межведомственного и международного информационного взаимодействия на основе соответствующих нормативных актов и регламентов. 4. Развитие сервисов и информационных ресурсов ЕИС определяется на основе оценки социально-экономического эффекта от их создания и внедрения.

НОРМАТИВНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ

1. Функционирование ЕИС основано на едином для Минздравсоцразвития России, подведомственных ему органов исполнительной власти, территориальных органов, фондов и общественных организаций комплексе мер нормативного, организационного, методического, регламентного и технологического характера. Организация взаимодействия и информационного обмена информационных систем, используемых в Минздравсоцразвития России, подведомственных органах исполнительной власти, территориальных органах, фондах и общественных объединениях, между собой обеспечивается на базе единых методических и технологических принципов и стандартов и основано на общей программе создания и развития единой информационной системы.
2. Разработка, внедрение и использование ЕИС основаны на существующей в настоящее время нормативно-правовой и методологической базе в области построения и использования информационных систем органами государственной власти РФ.
3. Создание и развитие ЕИС осуществляются с учетом необходимости сохранения в максимально возможной степени вложений, сделанных в существующие информационные системы и базы данных. Необходимо сформулировать условия и требования, при удовлетворении которых целесообразно использовать существующие информационные системы в рамках ЕИС.

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ

1. Владельцы информационных ресурсов, существующих в Минздравсоцразвития России, подведомственных органах исполнительной власти, территориальных органах, фондах и общественных объединениях, несут ответственность за достоверность, полноту и актуальность предоставленных в этих информационных системах сведений.
2. Организация процессов наполнения и актуализации сведений в информационных системах осуществляется на основе существующих и разрабатываемых методических указаний и регламентов.
3. Координация работ по созданию и развитию ЕИС осуществляется Минздравсоцразвития России, а руководство созданием и развитием компонентов ЕИС, касающихся отдельных информационных ресурсов, осуществляется владельцами информационных ресурсов.
4. Руководство эксплуатацией, сопровождением, формированием информационных ресурсов, их регулярным информационным наполнением и актуализацией в рамках ЕИС осуществляется владельцами информационных ресурсов в соответствии с установленными регламентами.
5. Для организации работ по созданию, эксплуатации, сопровождению и развитию ЕИС создается единый центр управления. В центре согласовываются все возникающие технические вопросы, проводится обучение специалистов, оказывается техническая и организационная поддержка, вырабатываются единые алгоритмы устранения неисправностей.
6. Полномочия, права, обязанности и ответственность владельцев информационных ресурсов, включая Минздравсоцразвития, в рамках создания, эксплуатации, сопровождения и развития ЕИС определяются существующими и разрабатываемыми нормативными актами. Пользователями ЕИС должны являться: — Министерство здравоохранения и развития Российской Федерации; — подведомственные Минздравсоцразвития России федеральные службы и агентства; — Пенсионный фонд Российской Федерации; — Фонд социального страхования Российской Федерации; — Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; — региональные органы государственной власти; — территориальные органы федеральных служб, агентств, подведомственных Минздравсоцразвития России; — подведомственные указанным федеральным службам и агентствам учреждения и иные организации; — общественные объединения; — органы местного самоуправления; — организации и население. Состав пользователей ЕИС и соответствующие регламенты доступа к ней, а также порядок предоставления информационных услуг на ее основе определяются в порядке, установленном нормативно-правовой базой.

ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ

1. ЕИС создается как территориально распределенная трехуровневая информационная система, функционирующая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
2. ЕИС по своим функциональным задачам и принципам построения является аналогом корпоративных систем в применении к функциям государственного управления и соответствует текущим и перспективным целям и функциональным задачам Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций.
3. ЕИС строится в виде компонентной структуры, что обеспечивает относительно простое, без коренных структурных изменений развитие и создание новых информационных ресурсов ЕИС в соответствии с функциями и задачами Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций.
4. ЕИС обеспечивает технологические возможности информационного взаимодействия ЕИС с информационными системами других органов государственной власти в Российской Федерации и с международными информационными системами.
5. ЕИС обеспечивает защиту информации в рамках ЕИС в соответствии с положениями нормативно-правовой базы и требованиями к обеспечению информационной безопасности.
6. Создание и развитие ЕИС основаны на использовании комплекса государственных, международных и стандартов де-факто в области информационных технологий.
7. В рамках ЕИС проводится формирование стандартов и типовых решений по созданию новых информационных ресурсов.
8. ЕИС предоставляет возможность обеспечения доступа к информационным ресурсам для всех потенциальных групп пользователей в соответствии с потребностями, задачами и полномочиями этих групп пользователей.
9. ЕИС обеспечивает исключение дублирования, противоречивости и невозможности сопоставления сведений всех информационных ресурсов, включенных в ЕИС.
10. Создание и развитие ЕИС осуществляются на основе анализа и применения опыта использования технологий и стандартов в Минздравсоцразвития России, подведомственных ему органах исполнительной власти, территориальных органах, фондах и общественных объединенях.
11. ЕИС строится с учетом содержания и направления информационных потоков внутри подведомственных организаций.
12. При создании ЕИС используются единые справочники и классификаторы, согласованные со всеми заинтересованными организациями. Обновление справочников производится централизованно.

ПРОГРАММА ДЕЙСТВИЙ

Комплекс мероприятий

Для создания, эксплуатации, сопровождения и развития ЕИС необходимо сформировать комплекс мероприятий по разработке нормативных, концептуальных, организационных, регламентных, технологических решений и мер, направленных на обеспечение реализации функций Минздравсоцразвития России, подведомственных ему агентств, служб, организаций, территориальных органов, фондов, а также общественных объединений. В соответствии с целями, задачами и принципами создания и развития ЕИС Минздравсоцразвития России выделены следующие основные комплексы мероприятий и установлены сроки их выполнения (табл. 1).

Таблица 1

Основные комплексы мероприятий и сроки их выполнения

N Этап Срок <>

<> Сроки зависят от даты начала работ

Организация работ и источники финансирования

Организация и выполнение работ по созданию ЕИС выполняются в соответствии с Положением «О разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 N 239. Базовым источником финансирования создания и функционирования ЕИС должны являться средства федерального бюджета, а также целевые бюджетные средства, выделяемые в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)», средства бюджетов регионов и внебюджетные средства. Подробное определение финансовых затрат, источников финансирования, ресурсного обеспечения проекта по очередям и этапам создания и развития ЕИС должно быть произведено на этапе проектирования ЕИС. Ориентировочный срок создания ЕИС в полном объеме — 5 лет.

Нормативно-правовая основа ЕИС

Создание ЕИС должно основываться на следующих нормативно-правовых актах: — Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»; — Федеральный закон от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне»; — Федеральный закон от 19.12.2005 N 160-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных»; — Федеральный закон от 04.07.1996 N 85 «Об участии в международном информационном обмене»; — Федеральный закон от 10.01.2002 N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»; — Указ Президента Российской Федерации от 20.01.1994 N 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»; — Указ Президента Российской Федерации от 21.02.1994 N 361 «О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации»; — Указ Президента Российской Федерации от 12.05.1994 N 611 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена»; — Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих информационных ресурсов, одобренная решением Президента Российской Федерации от 23.11.1995 N Пр-1694; — Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». При создании ЕИС необходимо руководствоваться положениями Концепции использования информационных технологий в федеральных органах государственной власти до 2010 года, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.09.2004 N 1244-р. Основанием для разработки ЕИС являются также другие федеральные законы и иные нормативные акты, регламентирующие создание, развитие и взаимодействие информационных систем в органах государственной власти.

Регламентация функционального взаимодействия

При создании ЕИС необходимо совершенствование нормативной базы ЕИС, а именно, регламентировать отношения, связанные: — с составом, статусом и функционированием баз данных, существующих в сфере деятельности Минздравсоцразвития России; — с полномочиями, правами, обязанностями и ответственностью владельцев информационных ресурсов в рамках создания, эксплуатации, сопровождения и развития ЕИС; — с объемом полномочий, обязанностей и ответственности пользователей ЕИС; — с защитой данных, представленных в ЕИС; — со сбором, хранением, обработкой, передачей и использованием информации, представленной в ЕИС.

Регламентация информационного взаимодействия

Создание и развитие ЕИС потребуют принятия комплекса стандартов информационного взаимодействия в рамках ЕИС. Объектами стандартизации должны стать: — средства телекоммуникации;
— информационные ресурсы;
— процедуры и технологии взаимодействия; — средства и технологии протоколирования и контроля информационного взаимодействия. В основе комплекса стандартов должны быть государственные стандарты и нормативные документы, направленные на унификацию методологических, процедурных, общесистемных требований, регламентирующих общие требования надежности, безопасности, совместимости информационных систем отечественного и иностранного производства. Кроме того, при разработке указанных стандартов необходимо учитывать существующую в Российской Федерации нормативно-правовую базу, в частности, в области международного информационного взаимодействия.

Социально-экономический эффект от реализации проекта по созданию ЕИС

Основным социально-экономическим результатом создания системы станет повышение эффективности деятельности Минздравсоцразвития России, подведомственных ему органов исполнительной власти, территориальных органов, фондов и общественных объединений в области здравоохранения, социального развития, труда, занятости, что должно найти отражение в следующих результатах: — снижение социальной напряженности в обществе за счет более полного информирования граждан и общественных объединений о состоянии сфер здравоохранения, социального развития, труда, занятости, повышения эффективности деятельности Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций в указанных сферах, развития государственных услуг; — обеспечение существенного повышения качества, оперативности и обоснованности принятия решений в рамках Минздравсоцразвития России, контроль качества исполнения решений, повышение уровня исполнительской дисциплины сотрудников; — повышение качества управления государственной собственностью в сферах здравоохранения и социального развития, труда, занятости; — повышение эффективности расходов бюджетных средств на реализацию программ реформирования и развития в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости за счет увеличения координации деятельности Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций, а также широкого вовлечения экспертных сообществ и других органов исполнительной власти в процессы разработки и согласования программ развития и реформирования; — сокращение потерь бюджетных средств в результате необоснованных выплат за счет повышения обоснованности и адресности выплат в рамках социальной поддержки безработных граждан, а также возможности анализа и оперативного установления среднемесячного размера выплат в рамках социальной поддержки безработных граждан по отношению к величине прожиточного минимума; — повышение качества социального обслуживания, работы органов социальной защиты и увеличение охвата всеми видами социального обслуживания нуждающихся категорий граждан; — повышение эффективности контроля и надзора в сферах труда и занятости, здравоохранения и социального развития; — совершенствование процедур и механизмов организации альтернативной гражданской службы; — обеспечение эффективной системы реализации услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров; — повышение эффективности мер в области санитарно-эпидемиологического контроля, организации расследований в указанной области, повышение эффективности деятельности, связанной с выявлением и устранением влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека. В целом ЕИС создаст нормативную, методологическую, информационно-аналитическую и управленческую основу для повышения качества социально-экономических и политических решений, реализуемых Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Начальник информационно-
аналитического отдела
Департамента анализа и
прогноза развития
здравоохранения и
социально-трудовой сферы
Минздравсоцразвития РФ
Г.П.РАДЗИЕВСКИЙ