Статья. «К вопросу об административной ответственности, обусловленной безлицензионной медицинской деятельностью» (В.Г.Трепель, М.А.Шишов) («Медицинское право», 2009, N 1)

«Медицинское право», 2009, N 1

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ОБУСЛОВЛЕННОЙ БЕЗЛИЦЕНЗИОННОЙ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Исследование посвящено административной ответственности в связи с нарушением лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности. Основная задача — выявление с учетом складывающейся судебной практики конкретных условий, при которых осуществление медицинской деятельности рассматривается как деятельность без наличия специального разрешения (лицензии) и влечет наступление административной ответственности. В результате был сделан вывод о том, что безлицензионной деятельностью является: осуществление медицинской деятельности в отсутствие лицензии или после окончания ее действия, либо оказание отдельных работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность, но не указанных в приложении к лицензии, либо осуществление конкретных работ и услуг не по адресу, указанному в приложении к действующей лицензии. Проблема юридической ответственности, связанной с оказанием медицинской помощи, сама по себе не нова. И мы будем недалеки от истины, предположив, что появление первых правил регулирования медицинской деятельности предопределило и появление ответственности за нее. Согласно современному законодательству медицинская деятельность подлежит обязательному регулированию и контролю со стороны государства. Эффективным способом регулирования является лицензирование, а инструментом контроля — привлечение к административной или уголовной ответственности. Начиная с 1996 г. нормативно-правовая база лицензирования медицинской деятельности оптимизируется, постоянно изменяясь. К сожалению, система профессионального образования не всегда успевает за данными изменениями, при этом практически нет руководств, освещающих правовые основы лицензирования, и обзоров судебной практики, комментирующих наиболее сложные и спорные вопросы. Как следствие, руководители медицинских организаций не всегда ясно понимают, что представляет собой лицензия на медицинскую деятельность, какие нарушения лицензионных требований и условий ведут к юридической ответственности. С учетом вышеизложенного целью данной статьи является освещение действующей нормативно-правовой базы лицензирования медицинской деятельности, а также краткий анализ условий наступления административной ответственности за осуществление медицинской деятельности без лицензии, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1. и ч. 1 ст. 19.20. КоАП РФ, с учетом сложившейся судебной практики. Основополагающим законодательным актом, регулирующим лицензирование, является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Согласно пп. 96 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» медицинская деятельность, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем на территории РФ, подлежит лицензированию. Однако медицинская деятельность многогранна и предусматривает выполнение работ (услуг) по оказанию доврачебной, амбулаторно-поликлинической, стационарной, высокотехнологичной, скорой и санаторно-курортной медицинской помощи, в соответствии с Перечнем согласно приложению, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» (далее — Положение о лицензировании медицинской деятельности). Значит ли это, что наличие лицензии на медицинскую деятельность дает организации право осуществлять любые виды работ и услуг по произвольному выбору самой организации и является ли оказание медицинских услуг, не указанных в лицензии, безлицензионной деятельностью? Обратимся к действующему законодательству. Согласно ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности. Согласно пп. 4 п. 2 ст. 17 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» конкретный перечень работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность, устанавливается Положением о лицензировании. Анализ данных статей позволяет сделать заключение, что лицензия на медицинскую деятельность — это специальное разрешение на оказание работ и услуг, ее составляющих. Данное заключение подтверждается положениями ст. 10 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которой в документе, подтверждающем наличие лицензии, указывается лицензируемый вид деятельности с указанием выполняемых работ и оказываемых услуг. Аналогичная норма содержится и в п. 10 Положения о лицензировании медицинской деятельности, согласно которому выданный лицензирующим органом документ, подтверждающий наличие лицензии, должен иметь приложение, содержащее наименования работ (услуг), являющееся неотъемлемой частью указанного документа. Таким образом, лицензия на медицинскую деятельность дает право оказания не любых работ и услуг, ее составляющих, а только тех, что указаны в приложении к лицензии. Следовательно, осуществление организацией не указанных в приложении к лицензии работ и услуг является безлицензионной деятельностью, несмотря на представление документа, подтверждающего наличие лицензии. Данное заключение косвенно подтверждено как порядком получения лицензии, так и предъявляемыми к медицинской деятельности лицензионными требованиями. Наиболее важными в данном случае являются следующие лицензионные требования и условия, установленные п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности: 1) наличие оборудования и медицинской техники, необходимых для выполнения работ (услуг), соответствующих установленным к ним требованиям (пп. «а»); 2) наличие специалистов, необходимых для выполнения работ (услуг), имеющих высшее или среднее профессиональное (медицинское) образование и сертификат специалиста, соответствующие требованиям и характеру выполняемых работ (пп. «г»); 3) соблюдение лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности (пп. «ж»). Как следует из вышеизложенного, лицензирующий орган проверяет возможность выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий применительно к строго определенному перечню работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность, которые указываются в заявлении о предоставлении лицензии. Указав в приложении к лицензии конкретные виды работ и услуг, лицензирующий орган подтверждает, что по данному конкретному перечню работ и услуг соискателем лицензии (лицензиатом) на момент получения лицензии были выполнены соответствующие лицензионные требования и условия и ему дано разрешение их оказывать. Следующим моментом, вызывающим спорное толкование действующего законодательства, является место осуществления лицензируемого вида деятельности. А именно: дает ли наличие лицензии у организации право оказывать медицинскую деятельность по любому адресу, на свое усмотрение. Снова обратимся к действующему законодательству. Согласно п. 2 ст. 7 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Согласно ст. 10 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в документе, подтверждающем наличие лицензии, указываются адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности. Данные статьи не противоречат друг другу, так как ст. 7 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает полномочия лицензирующих органов, в то время как ст. 10 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает необходимость указания места осуществления медицинской деятельности в документе, подтверждающем наличие лицензии. Таким образом, с учетом того что лицензия — это специальное разрешение, указание в документе, подтверждающем ее наличие, адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности означает, что оказывать лицензируемую деятельность разрешено исключительно по данным адресам. Следовательно, оказание медицинской деятельности по адресам, не указанным в приложении к лицензии, является деятельностью, на которую лицензией не дано разрешение, то есть безлицензионной деятельностью. Данное заключение также косвенно подтверждено лицензионными требованиями, и наиболее важными в данном случае являются: 1) наличие зданий, помещений (пп. «а»); 2) соблюдение лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности (пп. «ж»). Таким образом, лицензирующий орган проверяет возможность выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий применительно к строго определенным зданиям (помещениям), по строго определенному адресу. Указав в приложении к лицензии конкретные адреса осуществления медицинской деятельности, лицензирующий орган подтверждает, что по данному конкретному адресу соискателем лицензии (лицензиатом) на момент получения лицензии были выполнены соответствующие лицензионные требования и условия и ему дано разрешение оказывать медицинские услуги. Следующим моментом, вызывающим спорное толкование действующего законодательства, являются условия прекращения действия лицензии. Согласно п. 3 ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» действие лицензии прекращается: — со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности); — со дня внесения в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя; — со дня окончания срока действия лицензии; — со дня принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата — юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности; — со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. Вышеизложенное ясно определено законом, спорное толкование вызывают случаи, когда медицинская организация изменила свое наименование или юридический адрес, но не внесла соответствующие изменения в лицензию. Можно ли считать, что организация, не внесшая соответствующие изменения в лицензию, осуществляет медицинскую деятельность без наличия лицензии? Судебная практика отвечает на данный вопрос отрицательно. Суд разъясняет, что не следует путать правовое понятие лицензии как специального разрешения с понятием лицензии как документа, подтверждающего ее наличие. Приведем выдержку подобного решения суда: «Согласно ст. 11 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» юридическое лицо в случае изменения места своего нахождения обязано подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, а не лицензии. Таким образом, у лицензиата обязанность по переоформлению самой лицензии в связи с изменением места своего нахождения отсутствует. Более того, обязанность по переоформлению документа, подтверждающего наличие лицензии, не отнесена п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности к лицензионным требованиям и условиям при осуществлении лицензируемой деятельности. А соответственно, непереоформление организацией в связи с изменением места своего нахождения документа, подтверждающего наличие лицензии, не является и грубым нарушением условий лицензии на осуществление медицинской деятельности. Таким образом, организация, не исполнив требования ст. 11 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не допустила нарушений и грубых нарушений лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности, влекущих административную ответственность на основании ст. 14.1. КоАП РФ». Подводя итог данной статье, сформулируем определение для лицензии на осуществление медицинской деятельности, а также условия, при которых оказываемая деятельность является безлицензионной. Лицензия на медицинскую деятельность — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида работ и услуг (установленных Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности») строго по адресу места осуществления медицинской деятельности, указанных в приложении к лицензии, сроком действия не более 5 лет. Согласно складывающейся судебной практике осуществление медицинской деятельности квалифицируется как деятельность без наличия лицензии в следующих случаях: 1) осуществление конкретных работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность в отсутствие лицензии; 2) осуществление медицинской деятельности после наступления условий, указанных в п. 3 ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; 3) осуществление конкретных работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность, но не указанных в приложении к действующей лицензии; 4) осуществление конкретных работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность, по адресу, не указанному в приложении к действующей лицензии. В заключение хотелось бы напомнить, что знание и соблюдение требований законодательства в области лицензирования медицинской деятельности является одним из необходимых условий успешной работы медицинской организации. В противном случае это может повлечь за собой привлечение как самой организации, так и ее руководителя к административной или уголовной ответственности.

Руководитель Управления Росздравнадзора по Ростовской области
В.Г.ТРЕПЕЛЬ

Главный специалист-эксперт Управления
Росздравнадзора по Ростовской области
М.А.ШИШОВ
Подписано в печать
17.12.2008