«Существующие процедуры госзакупок не могут обеспечивать проведение ВИЧ-профилактики в России»

Минэкономразвития РФ опубликовало отчет о проведении мониторинга аукционов, проведенных в рамках Государственной стратегии противодействия эпидемии ВИЧ-инфекции. Минэкономразвития не может считаться подконтрольным МЗ РФ – значит, результаты имеют право называться независимыми. Подконтрольные МЗ РФ структуры этого очень не любят.

Организаторы сразу определились: 19 регионов, охваченных мониторингом, могут представлять все территории РФ, результаты репрезентативны и характеризуют ситуацию по стране достаточно полно. Позволю себе кое-что добавить к опубликованному отчету.

Всё течет – ничего не изменяется

Сравнительный анализ закупок, проведенных в 2017-2018г. показал, что общая структура государственных закупок услуг на профилактику распространения ВИЧ-инфекции осталась неизменной.

Общая сумма, объявленных аукционов в субъектах РФ 134 952 269,65 рублей. Заключено 75 контрактов на общую сумму 112 266 989,59 рублей.

Судя по данным мониторинга, объемы выделенных для проведения аукционов средств в разных регионах отличались существенно: минимум (972 528) в Калининградской области, максимум (12 493 600,00) – в Ростовской области (Москва с выделенными 60 100 000 рублей – вне зачета).

Чем руководствовалась рука дающая, выделяя государственные средства для Калининградской области из расчета 0,97 рублей на 1 жителя, а для Ростовской – 2,9 рубля?

Это тайна великая, поскольку пораженность населения ВИЧ (число живущих с диагнозом на 100 тыс. человек) в Калининградской области минимум в 15 раз выше, чем в Ростовской. А заболеваемость (число вновь выявленных случаев на 100 тыс. населения) практически одинакова и до средней по России не дотягивает.

В отчете констатируется, что суммы, затраченные в регионах «на профилактику», в 2017-2018гг. были практически одинаковыми.

Тем не менее, нельзя не обратить внимание на снижение объемов выделенных средств в среднем в 2 раза — в Томской, Московской, Кемеровской областях и Красноярском крае.

Государственные закупки сродни ловле блох?

Частично это связано с тем, что не во всех регионах аукционы были «сыграны» полностью. Спешка, как известно, нужна только при ловле блох. По данным отчета в большинстве регионов все аукционы были сыграны, государственные контракты заключены, за исключением Иркутской области (60%), Калининградской области (87%), Красноярского края (80%), Московской области и Москвы (по 50%), Оренбургской области (60%).

Снижение объемов выделенных средств в Томской и Кемеровской областях требует выяснения причин такого изменения отношения к проблеме, поскольку эти регионы входят в число лидеров эпиднеблагополучия по ВИЧ-инфекции.

Простой расчет показывает, что для Томской области выделено средств из расчета 1,6 рубля на жителя, а для Кемеровской – из расчета 0,4 рубля. При этом пораженность населения ВИЧ в Кемеровской области в 2 раза выше, чем в Томской, показатель заболеваемости в Кемеровской области выше в 1,5 раза, чем в Томской и почти в 3 раза выше среднего по России.

Денег на всех не хватит, потому что всех много, а денег – мало

Для «освоения» сравнительно одинаковых выделенных сумм количество объявленных аукционов отличалось. Так, например, для «освоения» около 6 млн. рублей в Волгоградской области было объявлено 3 аукциона, в Московской области – 2, в Республике Татарстан – 4, а в Иркутской области и Красноярском крае – по 10 аукционов. Очевидно: происходило «дробление» выделенных средств в одних регионах или подготовка «больших» контрактов – в других.

В первом случае, вероятно, распорядители финансовых средств стараются охватить как можно больше направлений работы (всего и всем понемногу), их не пугает неизбежное увеличение трудозатрат, связанных с подготовкой контрактной документации.

Во втором случае, напротив, затраты на подготовку госконтрактов минимизируются, а реализация мероприятий предполагает наличие одного исполнителя с последующим привлечением субподрядчиков к реализации контракта.

Полагаю, что тезис авторов отчета о «привязке» проведения аукционов к Всемирному дню борьбы со СПИДом не корректен. Запаздывание с объявлением торгов связано с недостатками и барьерами, существующими в контрактной службе и дефектами законодательства. Эти дефекты оказывают сильное влияние на ритмичность профилактической работы и ее эффективность.

Обе тактики оправданы и связаны с несовершенством контрактной системы.

Заинтересованные организации (Центры СПИД) во многих регионах сталкиваются с проблемами отсутствия исполнителей (НКО) и невозможности реализовывать контракты своими силами (если эти силы есть).

В результате подготовленные сотрудники Центра СПИД не могут участвовать в профилактических мероприятиях и вынуждены, в связи с отсутствием на территории работающих НКО, привлекать к реализации контрактов сторонние организации, не имеющие подготовленных кадров.

Те, в свою очередь, могли привлекать к работе специалистов на договорных условиях. Затратность мероприятий увеличивалась, а и их качество страдало.

Возможно, это было связано со жлобской «руководящей» позицией «вы должны это делать в рамках своей зарплаты» (не должны!), а, может быть, с отсутствием желания и умения работать на результат.

В свое время мои попытки убедить руководителей МЗ Пензенской области выступить в качестве основного распорядителя (заказчика) средств, полученных в виде федеральных трансфертов, успехом не увенчались.

Как показывают материалы отчета, в ряде регионов руководители здравоохранения оказались умнее: они минимизировали недостатки контрактного законодательства, взяв функции заказчиков на себя или делегировав их заинтересованным организациям и ведомствам.

Для получения результатов заказчик должен иметь желание не просто «попилить» и «освоить» средства, но и расширять партнерские связи, привлекать к работе НКО. Если этого не происходит, профилактическая работа сводится к ее имитации и привлечению к реализации госконтрактов организаций, не имеющих подготовленных кадров, что наглядно продемонстрировали результаты мониторинга.

Средняя стоимость одного контракта, по данным отчета, отличалась существенно: от 129308 рублей в Калининградской области (8 аукционов и 7 контрактов) до 2 427 359 в Ростовской области (5 аукционов и 5 контрактов). В Иркутской области (10 аукционов и 6 контрактов) средняя стоимость контракта составила 134 724 руб., в Красноярском крае (10 – 8) – 340 385 рублей, в Оренбургской области (5 – 3) 421 878 рублей, Пермском крае (4 – 4) – 285 002 рубля, в Свердловской области (15 – 15) – 321867 рублей.

Если учесть, что реализация одного проекта для потребителей наркотиков и секс-работниц в Пензе в год стоила более 1 миллиона рублей, то выделенные суммы не оставляют никаких надежд на возможность серьезной работы с ключевыми группами населения на этих высоко пораженных ВИЧ территориях.

НКО против ИП – кто кого?

Из 86 аукционов участие и преференции субъектам малого предпринимательства и НКО были предусмотрены в 25 (29%). Из 75 заключенных контрактов с НКО были заключены 7 (9,3%) на сумму 10 704 373 рубля – в среднем по 1,5 млн. рублей на контракт. Это, конечно, «средняя температура по больнице».

Свыше 1млн. рублей стоили всего 3 контракта (2 в Татарстане, 1 – в С.-Петербурге), свыше 500 000 рублей – 4 контракта (1 – Красноярский край, 3 – С.-Петербург).

Количество контрактов, заключенных с НКО, уменьшилось. Вероятно, что это связано с давлением на опытные НКО, объявленные иностранными агентами и ликвидированными по воле минюстов и прокуратур регионов или «по собственному желанию».

Попытки заменить их роль «карманными» и созданными под деньги НКО носит имитационный характер с признаками коррупционных проявлений, не обеспечивают эффективного расходования средств.

В отчете отмечены также прецеденты проигрыша НКО в аукционах, предусматривающих проведение «прямой профилактики», частным предпринимателям, не имеющим ни кадров, ни опыта работы с целевыми аудиториями.

Нужно признать существование дефицита исполнителей государственных контрактов – в 71% аукционов заявку подавал только один участник.

Где деньги, Зин? Потрачены на профилактику…

На изготовление рекламно-информационных материалов в 2018 году было потрачено 69% от общей суммы контрактов (в 2017г. – 43%), т.е. доля средств, выделяемых на сопровождение прямой профилактики, увеличивается, а на реальную, прямую профилактику – уменьшается.

Работа с ключевыми группами населения была декларирована в 11 контрактах из 75 (14,6%) на сумму 7,45 млн. рублей из 112 266 990 выделенных рублей (6,6%).

Вспомним, что в финансирование одного проекта в полумиллионном городе (Пенза), обеспечивающее сдерживание эпидемии в течение 15 лет, составляло около 1,2 млн. рублей.

Сами проекты, предполагавшие работу с ключевыми группами, ограничивались проведением биоповеденческих исследований, тестированием, информированием и в лучшем случае – предоставлением презервативов.

Аукцион, объявленный МЗ РФ, должен быть темой отдельного рассмотрения.

Выводы мониторинга оказались достаточно мягкими. Можно дополнительно отметить:

Существующие процедуры госзакупок не могут обеспечивать проведение постоянной и ритмичной профилактической работы на территориях РФ – в связи с невозможностью проведения аукционных процедур в первые месяцы текущего года.
В результате заказчики предпочитают для ускорения подготовки контрактной документации выбирать самый легкий путь – разработку и тиражирование информационных материалов.
Система госзакупок ограничивает участие квалифицированных исполнителей в профилактических мероприятиях, поскольку они работают, преимущественно, в организации-заказчике.
Дефицит исполнителей госконтрактов усугубляется закрытием СПИД-сервисных НКО, имеющих большой опыт работы с ключевыми группами населения и подготовленных сотрудников. Этот дефицит может быть частично компенсирован «карманными» НКО, но это заведомо приведет к имитации работы и снижению эффективности профилактических мероприятий.
На качество исполнения государственных контрактов оказывает влияние невозможность предъявления требований к профессионализму исполнителей и низкий порог, предъявляемый к времени существования организации и ранее реализованным проектам. Это обстоятельство – отличная возможность для коррупционных проявлений.
Система распределения средств «на профилактику ВИЧ-инфекции» не поддается логическому осмыслению (если подавляющая доля средств приходится на федеральные трансферты) – связи между выделенными суммами, количеством проживающих на территории ВИЧ-инфицированных и уровнем заболеваемости не прослеживается.
Если администрации отдельных территорий выделяют дополнительные бюджетные средства на борьбу с ВИЧ-инфекцией, то контроль за эффективностью их расходования должен быть особенно жестким. Впрочем, объемы выделенных средств не могут влиять на эффективность профилактики, если при этом не учитываются особенности распространения ВИЧ на территории и мероприятия не направлены на основные движущие силы эпидемии.

Автор: Сергей Олейник, врач-эпидемиолог, специалист по социально значимым заболеваниям