перспективы концессий в первичном звене
– Готовящиеся изменения программы «Развитие здравоохранения» – долгожданная и необходимая для регионов возможность привлечения частных инвестиций и компетенций в организацию первичной медико-санитарной помощи. В пояснительной записке к проекту есть фраза, прочитав которую, многие инвесторы, представители региональной власти и журналисты предположили, что федеральная поддержка будет распространяться только на создание объектов в населенных пунктах, где проживает до 50 тысяч человек. В проекте изменений мы не увидели подобного ограничения, надеемся, что его не возникнет и регионы смогут создавать силами частников любые объекты для оказания первичной помощи – поликлиники в городах и сельской местности, амбулатории и ФАПы.
Некоторой корректировки требуют изменения, касающиеся понятия «капитальный грант». Капитальный грант в концессиях и ГЧП – это финансирование субъектом (концедентом) расходов на создание объекта на этапе стройки/реконструкции. Введение нового толкования термина «капитальный грант», предусмотренное изменениями, может привести к законодательному противоречию и неприменимости новых мер поддержки. Кроме того, из-за роста ставки ЦБ сильно выросла стоимость кредитов, по всем проектам возникла потребность в уменьшении объемов заемного финансирования с целью снижения затрат инвесторов и регионов на создание объектов. Сегодня риск так и не начать стройку стал выше, чем риск долгостроя. Считаем, что было бы целесообразнее предусмотреть законодательно обе возможности для регионов: получить софинансирование на компенсацию капитальных затрат после ввода в эксплуатацию и/или получить софинансирование капитального гранта в общепринятом смысле, то есть в процессе создания объекта, по крайней мере для проектов, стартовавших в прошлом году или стартующих сейчас.
– Нельзя не отметить актуальность этой инициативы, но полагаю, что принятие проекта постановления в редакции, размещенной Минздравом России для общественного обсуждения, создает условия для неэффективного расходования средств федерального бюджета.
Исходя из формулировок проекта, за счет средств федерального бюджета – капитального гранта – могут покрываться расходы концессионера на уплату процентов по привлекаемым займам, банковских гарантий, услуг привлеченных консультантов и так далее. То есть фактически любые расходы концессионера, не связанные напрямую с созданием объекта инфраструктуры, что повлечет его необоснованное удорожание в сравнении с вариантом заключения госконтракта. Кроме того, не устанавливаются требования к минимальному объему собственных средств концессионера, таким образом допускается возможность реализации проекта полностью за счет заемных средств, что дополнительно усугубляет риски удорожания расходов на создание объекта и, кроме того, создает возможность участия в проектах несостоятельных организаций.
Неочевиден и предельный размер капитального гранта в 40%. На основании чего выбрано именно это значение? В пояснительной записке обоснования нет, хотя очевидно, что это также влияет на бюджетную эффективность проекта. Представляется спорным также предоставление капитального гранта после ввода объекта в эксплуатацию. С одной стороны, такой порядок несколько снижает риск, а скорее создает иллюзию снижения риска появления «долгостроев», с другой – не будет способствовать снижению доли заемных средств, привлекаемых концессионером для реализации проекта, что, как уже было отмечено, снижает бюджетную эффективность проекта.
Было бы обоснованным в том числе ввести в постановление требование к структуре финансирования проекта и установить перечень расходов, на покрытие которых могут направляться средства капитального гранта. Согласно проекту постановления, грант можно использовать для реализации проектов, предусматривающих создание или модернизацию так называемых технологически связанных объектов. В законодательстве о концессионных соглашениях понятие «технологическая связь» не раскрывается, а в сфере здравоохранения отсутствует сформированная судебная и антимонопольная практика по данному вопросу. Это создает риски создания излишних или не требующихся объектов инфраструктуры при реализации концессионного проекта.
Эти и иные замечания, а также предложения по доработке проекта я направил разработчику в порядке, предусмотренном процедурой общественного обсуждения.
– На мой взгляд, данная инициатива однозначно поможет привлечь частные инвестиции в менее рентабельные (а соответственно, длинные по сроку возврата инвестиций) ГЧП-проекты, учитывая возможность компенсации до 40% капитальных вложений федеральными грантами. Отличное подспорье и ускорение сроков окупаемости. А учитывая состояние первичного звена в России и его огромную важность, инициатива должна найти поддержку в бизнес-сообществе. Я лично считаю ее привлекательной.
Существенных рисков нет, наверное, единственный из тех, что могу навскидку озвучить, – сложности с оформлением и механикой компенсации, которая, согласно тексту законопроекта, должна происходить «после ввода в эксплуатацию». Если все будет решаться в стандартном формате (ЗОС, разрешение на ввод в эксплуатацию), то риски минимальны. Если придумали дополнительные условия – сложнее. Но это решаемо, я думаю. По нашей шкале риск-менеджмента – уровень «желтый». Еще один плюс: так как грант выдается после разрешения на ввод, это позволит учесть все капитальные затраты инвестора.
– Рынок давно ждал запуска механизма федеральной финансовой поддержки ГЧП-проектов в сфере здравоохранения, особенно в первичном звене, где всегда были, а сейчас усугубились проблемы с возвратностью инвестиций. Запуск такого механизма в любом виде будет способствовать развитию рынка и увеличит количество проектов. Снизить эффективность применения данного механизма может предоставление федеральной бюджетной поддержки только после ввода объекта в эксплуатацию. В этом случае на регион и инвестора перекладывается существенный объем обязательств и рисков привлечения финансирования именно на инвестиционной фазе. Также в числе рисков стоит отметить вопрос качества проектов, претендующих на субсидию. На примере федеральной программы по строительству школ мы решили эту проблему за счет стандартизации и автоматизации процессов подготовки с помощью цифровой платформы «Росинфра». Разработанный функционал позволил существенно ускорить подготовку проектов и повысить качество их проработки.
