Комментарий к Федеральному закону о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц
С 01 января 2012 года вступает в силу Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее – Закон о закупках), призванный упорядочить и сделать прозрачной систему закупок компаниями с существенным участием государственного капитала и, кроме того, ознаменовать начало реформы российского тендерного законодательства, итогом которой должно стать принятие закона о Федеральной контрактной системе.
Помимо целей прозрачности регулируемых законом тендеров, развития добросовестной конкуренции и предотвращения коррупции, Закон о закупках, по замыслу законодателей, должен стимулировать участие большего количества юридических и физических лиц в конкурсах и аукционах и способствовать эффективному использованию денежных средств.1
По сути, Закон о закупках дополняет Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (далее – Закон № 94), распространяясь на самый близкий (аффилированный) государственным и муниципальным заказчикам круг юридических лиц: государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, ГУПы, МУПы, организации осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов.2 А также на их дочерние юридические лица, в которых вышеуказанные организации владеют более чем 50 % уставного капитала и на юридические лица, в которых названные дочерние организации, в свою очередь, владеют более, чем 50 % уставного капитала (т.е., выражаясь профессиональным сленгом специалистов по корпоративному праву на «дочки» и «внучки» государственных компаний).
При этом распространение норм Закона о закупках на новых участников (или, наоборот, вывод отдельных участников из-под действия закона) в связи с изменением доли прямого или опосредованного участия государства в их уставном капитале, равно как и методология определения размера совокупной доли Российской Федерации, субъектов, муниципальных образований, их дочерних организаций в уставном капитале соответствующих юридических лиц должны быть отдельно установлены федеральным органом исполнительной власти.3
Как указано выше, Закон о закупках следует анализировать в неразрывной связи с Законом № 94. Закон о закупках регулирует аналогичные отношения (применительно к несколько другому кругу лиц), преследует схожие цели, оперирует такой же юридической техникой и устанавливает правила закупок товаров, работ и услуг во многом схожие правилам, установленным Законом № 94.
Например, почти идентичны с Законом № 94 правила извещения участников о планируемой закупке. Извещение должно содержать способ закупки, наименование и контактные данные заказчика, место поставки товаров, порядок предоставления документации и т.д.4 По аналогии с Законом № 94, в случае, если закупка проводится в форме аукциона, участники соревнуются по единственному параметру – цене, а в случае с конкурсом заказчик вправе установить комплекс параметров одинаковой или разной степени значимости для заказчика вместе с критериями оценки и сопоставления заявок.
В то же время Закон о закупках в целом несколько лояльнее к заказчикам в части срока и порядка соблюдения некоторых формальных требований. Так, например, извещение о проведении конкурса может быть размещено не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок5 (в отличие от предусмотренного Законом № 94 30-дневного срока). Протоколы, составляемые заказчиком в ходе проведения торгов, подлежат размещению на официальном сайте в течение трех рабочих дней со дня их подписания,6 в то время как Закон № 94 предусматривает более сжатые сроки (1-3 дня). В случае внесения изменений в извещении о проведении конкурса, заказчик по Закону о закупках обязан предоставить участникам не менее 15 дней для участия в конкурсе на новых условиях,7 тогда как государственный или муниципальный заказчик – не менее 20.
Таким образом, применение Закона о закупках вместо Закона № 94, пожалуй, предпочтительнее для заказчика благодаря отдельным послаблениям в части формальных требований. Хотя и нельзя сказать, что разница между законами существенна.
Следует отметить, что Закон о закупках оставляет открытым перечень возможных способов закупки, указывая, что заказчик вправе предусмотреть иные способы, помимо конкурса и аукциона. При этом Закон о закупках не устанавливает специальных правил в отношении таких «иных» способов закупки, в частности, не регулирует запрос котировок.
Ключевым юридическим фактом, распространяющим на заказчика положения Закона о закупках, является утверждение заказчиком и размещение им на Интернет-сайте www.zakupki.gov.ru положения о закупке (далее – Положение). Положение регламентирует закупочную деятельность заказчика и должно содержать требования к закупке, способы закупки, порядок заключения и исполнения договоров и иные связанные с обеспечением закупки положения.8
Положение подлежит разработке и размещению на сайте каждым заказчиком, на которого распространяются положения Закона о закупках, в течение трех месяцев с момента его вступления в силу (т.е. не позднее 01 апреля 2012 года). Заказчики, созданные, либо ставшие таковыми вследствие увеличения доли государственного капитала после 01 января 2012 года обязаны утвердить Положение в течение трех месяцев со дня регистрации или получения уведомления об изменении соответствующей доли в уставном капитале.9
В случае если Положение в установленный Законом о закупках срок не разработано и не опубликовано, заказчик до момента утверждения Положения обязан закупать товары, работы и услуги по правилам, установленным Законом № 94. В случае если заказчик при закупках не руководствуется ни Положением, ни Законом № 94, такие действия будут являться нарушением законодательства и могут быть обжалованы в ФАС.10
Отдельно остановимся на нескольких специфических нормах Закона о закупках.
1. Реестр недобросовестных поставщиков
Законом о закупках, также как и Законом № 94, предусматривается ведение реестра недобросовестных поставщиков, которые уклонились от заключения договора с заказчиком, либо договоры с которыми были расторгнуты судом в связи с существенными нарушениями. 11
При этом по смыслу Закона о закупках это отдельный реестр, отличный от того, который ведется в связи с ненадлежащим исполнением Закона № 94. То есть включение лица в число недобросовестных поставщиков по одному закону не означает того же самого по другому и наоборот. Вместе с тем заказчик по Закону о закупках вправе отказать в заключении договора с участником, который включен в любой из реестров недобросовестных поставщиков – как по Закону о закупках, так и по Закону № 94.12 В связи с этим целесообразность ведения двух параллельных реестров, влекущих для участников одинаковые правовые последствия, вызывает сомнения.
2. Преимущества российским участникам
Законом о закупках предусмотрено, что Правительством РФ может быть установлен приоритет российских товаров, а также работ и услуг, оказываемых российскими лицами, по отношению к иностранным товарам, работам и услугам иностранных лиц. Исходя из использованной формулировки, представляется, что речь идет об отдельном списке преференций, распространяющихся только на закупки по Закону о закупках, но не на государственные и муниципальные заказы. Соответственно устанавливаемые Министерством экономического развития РФ перечни товаров, на поставки которых по государственным и муниципальным заказам распространяются льготы для российских производителей (например, принудительная дополнительная 15% скидка на товар в случае, если он произведен иностранным изготовителем)13 на закупки, осуществляемые по Закону о закупках, распространяться не должны.
3. Государственная тайна
На официальном сайте в Интернете не публикуется информация о закупке, составляющая государственную тайну. В ранних редакциях Закона о закупке это правило распространялось и на коммерческую тайну, что вызывало обоснованную критику, поскольку режим коммерческой тайны можно распространить на слишком большой объем информации, что не способствовало бы честности и прозрачности закупок. В итоговой редакции этот недостаток устранен.
4. Инновационная продукция
Одной из целей Закона о закупках согласно пояснительной записке к его проекту является повышение доли закупок инновационной продукции. Но в самом законе это реализуется лишь путем обязательства заказчиков утверждать планы закупок инновационной продукции на длительный срок (в 2013-2014 годах – на 3 года, с 01 января 2015 – на 5-7 лет). На данный момент эта норма видится не очень работающей. Во-первых, из-за отсутствия требований о минимальном объеме закупаемой инновационной продукции (формально ничто не мешает заказчику утвердить план закупок инновационной продукции, что называется, «стремящийся к нулю»). Во-вторых, из-за неразвитого законодательства об инновационной продукции (критерии отнесения к которой еще только должны быть разработаны в будущем).
1 См. ст. 1 Закона о закупках
2 П. 1 ст. 2 Закона о закупках
3 П. 3 ст. 1 Закона о закупках
4 П. 9 ст. 4 Закона о закупках
5 П. 2 ст. 3 Закона о закупках
6 П. 12 ст. 4 Закона о закупках
7 П. 11 ст. 4 Закона о закупках
8 П. 2 ст. 2 Закона о закупках
9 П. 5-6 ст. 8 Закона о закупках
10 Пп. 3 п. 10 ст. 3 Закона о закупках
11 См. ст. 5 Закона о закупках
12 См. п. 7 ст. 3 Закона о закупках
13 См. Приказ МЭР РФ от 12.05.2011 № 217
С 01 января 2012 года вступает в силу Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее – Закон о закупках), призванный упорядочить и сделать прозрачной систему закупок компаниями с существенным участием государственного капитала и, кроме того, ознаменовать начало реформы российского тендерного законодательства, итогом которой должно стать принятие закона о Федеральной контрактной системе.
Помимо целей прозрачности регулируемых законом тендеров, развития добросовестной конкуренции и предотвращения коррупции, Закон о закупках, по замыслу законодателей, должен стимулировать участие большего количества юридических и физических лиц в конкурсах и аукционах и способствовать эффективному использованию денежных средств.1
По сути, Закон о закупках дополняет Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (далее – Закон № 94), распространяясь на самый близкий (аффилированный) государственным и муниципальным заказчикам круг юридических лиц: государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, ГУПы, МУПы, организации осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов.2 А также на их дочерние юридические лица, в которых вышеуказанные организации владеют более чем 50 % уставного капитала и на юридические лица, в которых названные дочерние организации, в свою очередь, владеют более, чем 50 % уставного капитала (т.е., выражаясь профессиональным сленгом специалистов по корпоративному праву на «дочки» и «внучки» государственных компаний).
При этом распространение норм Закона о закупках на новых участников (или, наоборот, вывод отдельных участников из-под действия закона) в связи с изменением доли прямого или опосредованного участия государства в их уставном капитале, равно как и методология определения размера совокупной доли Российской Федерации, субъектов, муниципальных образований, их дочерних организаций в уставном капитале соответствующих юридических лиц должны быть отдельно установлены федеральным органом исполнительной власти.3
Как указано выше, Закон о закупках следует анализировать в неразрывной связи с Законом № 94. Закон о закупках регулирует аналогичные отношения (применительно к несколько другому кругу лиц), преследует схожие цели, оперирует такой же юридической техникой и устанавливает правила закупок товаров, работ и услуг во многом схожие правилам, установленным Законом № 94.
Например, почти идентичны с Законом № 94 правила извещения участников о планируемой закупке. Извещение должно содержать способ закупки, наименование и контактные данные заказчика, место поставки товаров, порядок предоставления документации и т.д.4 По аналогии с Законом № 94, в случае, если закупка проводится в форме аукциона, участники соревнуются по единственному параметру – цене, а в случае с конкурсом заказчик вправе установить комплекс параметров одинаковой или разной степени значимости для заказчика вместе с критериями оценки и сопоставления заявок.
В то же время Закон о закупках в целом несколько лояльнее к заказчикам в части срока и порядка соблюдения некоторых формальных требований. Так, например, извещение о проведении конкурса может быть размещено не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок5 (в отличие от предусмотренного Законом № 94 30-дневного срока). Протоколы, составляемые заказчиком в ходе проведения торгов, подлежат размещению на официальном сайте в течение трех рабочих дней со дня их подписания,6 в то время как Закон № 94 предусматривает более сжатые сроки (1-3 дня). В случае внесения изменений в извещении о проведении конкурса, заказчик по Закону о закупках обязан предоставить участникам не менее 15 дней для участия в конкурсе на новых условиях,7 тогда как государственный или муниципальный заказчик – не менее 20.
Таким образом, применение Закона о закупках вместо Закона № 94, пожалуй, предпочтительнее для заказчика благодаря отдельным послаблениям в части формальных требований. Хотя и нельзя сказать, что разница между законами существенна.
Следует отметить, что Закон о закупках оставляет открытым перечень возможных способов закупки, указывая, что заказчик вправе предусмотреть иные способы, помимо конкурса и аукциона. При этом Закон о закупках не устанавливает специальных правил в отношении таких «иных» способов закупки, в частности, не регулирует запрос котировок.
Ключевым юридическим фактом, распространяющим на заказчика положения Закона о закупках, является утверждение заказчиком и размещение им на Интернет-сайте www.zakupki.gov.ru положения о закупке (далее – Положение). Положение регламентирует закупочную деятельность заказчика и должно содержать требования к закупке, способы закупки, порядок заключения и исполнения договоров и иные связанные с обеспечением закупки положения.8
Положение подлежит разработке и размещению на сайте каждым заказчиком, на которого распространяются положения Закона о закупках, в течение трех месяцев с момента его вступления в силу (т.е. не позднее 01 апреля 2012 года). Заказчики, созданные, либо ставшие таковыми вследствие увеличения доли государственного капитала после 01 января 2012 года обязаны утвердить Положение в течение трех месяцев со дня регистрации или получения уведомления об изменении соответствующей доли в уставном капитале.9
В случае если Положение в установленный Законом о закупках срок не разработано и не опубликовано, заказчик до момента утверждения Положения обязан закупать товары, работы и услуги по правилам, установленным Законом № 94. В случае если заказчик при закупках не руководствуется ни Положением, ни Законом № 94, такие действия будут являться нарушением законодательства и могут быть обжалованы в ФАС.10
Отдельно остановимся на нескольких специфических нормах Закона о закупках.
1. Реестр недобросовестных поставщиков
Законом о закупках, также как и Законом № 94, предусматривается ведение реестра недобросовестных поставщиков, которые уклонились от заключения договора с заказчиком, либо договоры с которыми были расторгнуты судом в связи с существенными нарушениями. 11
При этом по смыслу Закона о закупках это отдельный реестр, отличный от того, который ведется в связи с ненадлежащим исполнением Закона № 94. То есть включение лица в число недобросовестных поставщиков по одному закону не означает того же самого по другому и наоборот. Вместе с тем заказчик по Закону о закупках вправе отказать в заключении договора с участником, который включен в любой из реестров недобросовестных поставщиков – как по Закону о закупках, так и по Закону № 94.12 В связи с этим целесообразность ведения двух параллельных реестров, влекущих для участников одинаковые правовые последствия, вызывает сомнения.
2. Преимущества российским участникам
Законом о закупках предусмотрено, что Правительством РФ может быть установлен приоритет российских товаров, а также работ и услуг, оказываемых российскими лицами, по отношению к иностранным товарам, работам и услугам иностранных лиц. Исходя из использованной формулировки, представляется, что речь идет об отдельном списке преференций, распространяющихся только на закупки по Закону о закупках, но не на государственные и муниципальные заказы. Соответственно устанавливаемые Министерством экономического развития РФ перечни товаров, на поставки которых по государственным и муниципальным заказам распространяются льготы для российских производителей (например, принудительная дополнительная 15% скидка на товар в случае, если он произведен иностранным изготовителем)13 на закупки, осуществляемые по Закону о закупках, распространяться не должны.
3. Государственная тайна
На официальном сайте в Интернете не публикуется информация о закупке, составляющая государственную тайну. В ранних редакциях Закона о закупке это правило распространялось и на коммерческую тайну, что вызывало обоснованную критику, поскольку режим коммерческой тайны можно распространить на слишком большой объем информации, что не способствовало бы честности и прозрачности закупок. В итоговой редакции этот недостаток устранен.
4. Инновационная продукция
Одной из целей Закона о закупках согласно пояснительной записке к его проекту является повышение доли закупок инновационной продукции. Но в самом законе это реализуется лишь путем обязательства заказчиков утверждать планы закупок инновационной продукции на длительный срок (в 2013-2014 годах – на 3 года, с 01 января 2015 – на 5-7 лет). На данный момент эта норма видится не очень работающей. Во-первых, из-за отсутствия требований о минимальном объеме закупаемой инновационной продукции (формально ничто не мешает заказчику утвердить план закупок инновационной продукции, что называется, «стремящийся к нулю»). Во-вторых, из-за неразвитого законодательства об инновационной продукции (критерии отнесения к которой еще только должны быть разработаны в будущем).
1 См. ст. 1 Закона о закупках
2 П. 1 ст. 2 Закона о закупках
3 П. 3 ст. 1 Закона о закупках
4 П. 9 ст. 4 Закона о закупках
5 П. 2 ст. 3 Закона о закупках
6 П. 12 ст. 4 Закона о закупках
7 П. 11 ст. 4 Закона о закупках
8 П. 2 ст. 2 Закона о закупках
9 П. 5-6 ст. 8 Закона о закупках
10 Пп. 3 п. 10 ст. 3 Закона о закупках
11 См. ст. 5 Закона о закупках
12 См. п. 7 ст. 3 Закона о закупках
13 См. Приказ МЭР РФ от 12.05.2011 № 217
