Статья. «О некоторых вопросах применения бюджетной классификации с учетом грядущих изменений» (С.В.Гусева) («Менеджер здравоохранения», 2007, N 9)

«Менеджер здравоохранения», 2007, N 9

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ С УЧЕТОМ ГРЯДУЩИХ ИЗМЕНЕНИЙ

Бюджетная классификация используется для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, составления бюджетной отчетности. Законодательно устанавливая группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, бюджетная классификация позволяет решать задачу сопоставления, анализа и планирования единых, установленных для всех бюджетов бюджетной системы государства, показателей. Как известно, в 2008 году вступают в силу изменения бюджетного законодательства. В настоящей статье нами рассмотрены изменения, которые коснулись бюджетной классификации. Основные подходы к действующей бюджетной классификации Российской Федерации были определены еще в середине 1990 годов и связаны, в первую очередь, с экономическими преобразованиями в России. Ранее применяемые в условиях государственного регулирования экономики бюджетные показатели не отражали экономических реалий страны — дефицита бюджета, государственного долга. Кроме того, поставленная перед страной задача интеграции в международное экономическое сообщество требовала адекватных, применяемых в международной практике показателей государственных финансов, которые позволяли бы осуществлять планирование и прогнозирование. Формирование современной бюджетной классификации связано с применяемой в мировой экономической статистике системой национальных счетов (СНС) — взаимосвязанных экономических показателей. Как известно, система национальных счетов представляет собой всеобъемлющую систему показателей, в обобщенном виде позволяющую охватить все хозяйствующие субъекты (институциональные единицы), все виды экономических операций (с товарами и услугами, доходами, финансовыми инструментами), в которые вступают хозяйствующие субъекты, все виды финансовых и нефинансовых активов, держателями которых являются институциональные единицы. Нормативно-правовое регулирование вопросов применения бюджетной классификации ранее осуществлялось Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.1996, приказом Министерства финансов Российской Федерации N 168н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации» от 8 декабря 2006 г. Теперь, в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, отпадает необходимость регулирования вопросов бюджетной классификации отдельными федеральными законами. Традиционный подход к классификации бюджетных средств предполагал следующее разделение: в части расходов 3 вида классификации доходов — функциональную, экономическую и ведомственную классификацию, 2 вида классификации источников финансирования дефицита бюджетов, 2 вида классификации видов государственных долгов. Поэтому ее применение в бюджетном процессе, по мнению Министерства финансов, было усложнено. В результате изменении структура бюджетной классификации стала проще и включает всего четыре раздела: — классификацию доходов бюджетов;
— классификацию расходов бюджетов;
— классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; — классификацию операций публично-правовых образований (далее — классификация операций сектора государственного управления). Включение в классификацию операций сектора государственного управления — принципиально новый момент. Как известно, в системе национальных счетов используется принцип деления экономики страны на секторы, в зависимости от выполняемых ими функций. Одним из таких секторов является сектор общего государственного управления. К сектору государственного управления относятся государственные учреждения и организации, финансируемые за счет средств бюджета, занятые в общественном управлении, финансовой деятельности, регулирования и планирования экономики, научно-исследовательской деятельности, защиты окружающей среды, поддержания правопорядка, обороны, а также осуществляющие бесплатное и льготное обслуживание населения в области образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и т.п. (Статистика финансов/Под ред. В.Н.Салина. — М., — 2000. — С. 207). Коды классификации операций сектора государственного управления в обязательном порядке входят в структуру классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Новая для бюджетной практики классификация операций сектора государственного управления во многом сопоставима с показателями бюджетного учета и отчетности. Предполагается, что установление кодов операций обеспечит большую прозрачность операций с бюджетными средствами, а также даст дополнительные возможности прогнозирования доходов и расходов бюджета на макроэкономическом уровне. Рассмотрим, каким образом изменена бюджетная классификация на примере классификации доходов и расходов. Классификация доходов бюджета состоит из кода главного администратора доходов, кода вида доходов, подвида доходов, кода операций сектора государственного управления, относящихся к доходам. В свою очередь, вид дохода включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода. Непосредственно в Бюджетном кодексе устанавливаются базовые, единые для бюджетов бюджетной системы группы и подгруппы доходов, а также единые элементы доходов. Кроме того, определены полномочия Минфина РФ и финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований по утверждению кодов подвидов доходов. Выделено 2 группы доходов: налоговые и неналоговые доходы (в том числе доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства) и безвозмездные поступления. Единые элементы доходов бюджетной системы включают в себя: федеральный бюджет; бюджеты субъектов Российской Федерации; бюджеты муниципальных районов; бюджеты городских округов; бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений; бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Министерство финансов утверждает единый для бюджетов перечень статей и подстатей доходов. Что касается кодов операций сектора государственного управления, необходимо отметить, что отдельной статьей Бюджетного кодекса (ст. 23.1. БК в ред. от 26.04.2007) установлен порядок формирования кода операций сектора государственного управления, включающий группу, статью и подстатью, а также утвержден единый перечень групп и статей операций сектора государственного управления, который определяется экономическим содержанием самой операции. Так, для группы доходов установлен следующий перечень статей операций сектора государственного управления: — налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг; — суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов; — взносы на социальные нужды; доходы от операций с активами; прочие доходы. Перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов и является единым для бюджетов всех уровней. Схема классификации доходов бюджета приведена в таблице 1.

Таблица 1

Классификация доходов бюджета

  Код                Код вида доходов            Подвид  Код операции сектора   админи-                                        доходов    государственного    стра-                                                        управления      

тора дохода

          группа  под-    статья подста- элемент         группа статья под-             доходов группа  дохо-  тья     доходов                       статья                   доходов дов    доходов                                       

Направление бюджетных средств на выполнение основных экономических и социальных функций органами государственного управления и местного самоуправления ранее отражала функциональная бюджетная классификация. Распределение расходов по их экономическому содержанию осуществлялось в отдельной экономической классификации расходов. Всего выделялось 11 разделов, которые, в свою очередь, состояли из подразделов, целевых статей и видов расходов. В составе новой классификации расходов сохранен принцип распределения расходов по разделам и подразделам.

Перечень разделов классификации расходов:

Общегосударственные вопросы

Национальная оборона

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

Национальная экономика

Жилищно-коммунальное хозяйство

Охрана окружающей среды

Образование

Культура, кинематография и средства массовой информации

Здравоохранение и спорт

Социальная политика

Межбюджетные трансферты

Но теперь исчерпывающий перечень разделов и подразделов включен в Бюджетный кодекс. Коды и перечень целевых статей, видов расходов в отношении расходных обязательств соответствующего бюджета утверждаются в составе ведомственной классификации законом (решением) о бюджете или в установленных Бюджетным кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. Таким образом, перечень разделов и подразделов, как и ранее, утверждается на федеральном уровне. При этом установлены новые требования к формированию целевых статей и видов расходов бюджета, которые отражают расходы на обеспечение публичных нормативных обязательств, долгосрочных целевых программ, бюджетных инвестиций. Порядок формирования кодов и перечня целевых статей и видов расходов в отношении таких расходов устанавливает Минфин. Необходимо обратить внимание, что в отношении публичных нормативных обязательств и долгосрочных целевых программ законодательством установлено требование отражения таких расходов в отдельных целевых статьях. Кроме того, впервые код классификации расходов с 1 января 2008 года должен включать код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов, код классификации операций сектора государственного управления. Перечень главных распорядителей утверждается законом о соответствующем бюджете. Ранее код главного распорядителя не являлся обязательным элементом классификации расходов. Включение кода главного распорядителя в классификацию является отражением нового принципа бюджетной системы — принципа подведомственности расходов бюджета, означающего, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования только от главного распорядителя, в ведении которого они находятся. В виде схемы классификация расходов бюджета представлена в таблице 2.

Таблица 2

Классификация расходов бюджета

  Код                Коды расходов           Код операции сектора    главного                                     государственного      распоря-                                        управления        

дителя

             Код   Код       Код    Код вида группа статья подста-            раздела подраз- целевой  расходов               тья                        дела     статьи                                  

Статья Бюджетного кодекса об экономической классификации расходов с 1 января 2008 года исключена из бюджетного законодательства. Теперь, как уже сказано выше, законодательно утвержден перечень операций сектора государственного управления, цель которого — группировка бюджетных операций по их экономическому содержанию. Едиными для бюджетов бюджетной системы являются: 1). доходы (перечень статей доходов приведен выше); 2). расходы, оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы; 3). поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов; 4). выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов; 5). поступление финансовых активов: поступление на счета бюджетов; увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности; 6). выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности; 7). увеличение обязательств: увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности; 8). уменьшение обязательств: уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу; уменьшение прочей кредиторской задолженности. Право устанавливать единый для всех бюджетов бюджетной системы перечень подстатей и порядок применения классификации операций сектора государственного управления закреплено за Министерством финансов. Уже осенью 2007 года ожидается издание Минфином соответствующих нормативов. Подводя итог, отметим следующее. Включение основных элементов бюджетной классификации непосредственно в Бюджетный кодекс позволяет ожидать большей стабильности и преемственности при планировании и прогнозировании расходов бюджета. Как мы знаем, ранее изменения в бюджетную классификацию вносились практически ежегодно, после утверждения закона о федеральном бюджете. Сейчас основные позиции классификации бюджета отражены в кодексе, Министерство финансов в рамках своих полномочий может детализировать отдельные структурные элементы бюджетной классификации и определять порядок ее применения. В связи с принятием и вступлением в силу с 1 января 2008 года новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, должны быть внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» либо принято решение об его отмене. Кроме того, необходимо издание дополнительных нормативных документов Минфина России. Делать вывод о том, будет ли упрощена практическая работа получателей средств бюджета с утвержденной бюджетной классификацией, так это или нет — покажет время.

Главный специалист
Комитета по здравоохранению,
г. Санкт-Петербург
С.В.ГУСЕВА