«Московские аптеки», 2013, NN 8, 9
НЕИССЯКАЕМЫЙ ПОТОК ПОПРАВОК
Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств» не раз подвергался критике со стороны отраслевого сообщества. В ответ на это правительство вносило изменения в закон. С момента его принятия — 12 апреля 2010 г. — в него 5 раз вносились поправки. Однако эта законотворческая деятельность так и не привела к полноценной работе основополагающего документа в сфере обращения лекарственных средств. К нему по-прежнему есть замечания у всех участников фармацевтического рынка. Предлагаем вниманию читателей независимый взгляд юриста на законопроект.
Клименко Сергей
Юрист компании «Пепеляев групп»
Поступивший в Правительство РФ законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств» и в статью 333.32.1. части второй Налогового кодекса Российской Федерации» содержит большое количество поправок. В данной статье представляется целесообразным ограничиться рассмотрением предлагаемых изменений по четырем направлениям: понятийный аппарат, взаимозаменяемость, государственная регистрация и клинические исследования.
Изменения в понятийном аппарате
На сегодняшний день в Федеральном законе N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (далее — ФЗ-61) отсутствуют определения отдельных видов лекарственных препаратов, требующих особого регулирования. Орфанные препараты характеризуются только в Федеральном законе N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — ФЗ-323), в то время как в основополагающем в сфере обращения лекарственных средств (ЛС) законодательном акте они не упоминаются. Также в Федеральном законе «Об обращении лекарственных средств» отсутствуют: определение биоаналогов (или биосимиляров) и некоторые иные определения, требуемые практикой. Но самая большая проблема, которая имеет практическое значение, — отсутствие определения взаимозаменяемого лекарственного препарата (ЛП). Законопроект вводит новые виды ЛП: орфанные, биологические, гомеопатические. Биологические препараты, в свою очередь, разделены на биотехнологические, генотерапевтические, соматотерапевтические и препараты из крови и плазмы. Такое разделение потребовалось исходя из того, что в дальнейшем проведение экспертизы тех или иных видов препаратов будет иметь свои индивидуальные особенности. Орфанные препараты предназначены для лечения редких заболеваний. В настоящее время постановлением Правительства РФ от 26.04.12 N 403 утвержден перечень из 24 орфанных заболеваний. Биопрепараты известны уже давно, но именно в данном законопроекте указываются все их особенности, которые в дальнейшем будут служить основой для индивидуального регулирования процедуры регистрации и проведения клинических исследований. Биологические препараты получают из белков и других субстанций, производимых живыми организмами. Они включают в себя вакцины, препараты крови, анатоксины, иммуноглобулины, сыворотки, лечебные белки и т.д. В текущей редакции ФЗ-61 прямо упоминаются лишь иммунобиологические лекарственные препараты и препараты инсулина. В силу сверхсложной структуры и особенностей производства биопрепараты требуют отдельных методов контроля качества и особого подхода к оценке возможности взаимозамены. В соответствии с законопроектом биопрепараты не могут признаваться взаимозаменяемыми в общем порядке. Это в целом соответствует мировым тенденциям. В настоящий момент ни FDA, ни ЕМА не выработали единого подхода по отношению к взаимозаменяемости биологических препаратов. В частности, в настоящее время FDA не выдала ни одного заключения о признании биопрепарата взаимозаменяемым. Кроме того, законопроектом вводится термин «препарат сравнения». Он необходим для установления методик определения взаимозаменяемости, эффективного проведения сравнительных исследований. Препарат сравнения — лекарственный препарат, зарегистрированный на основании данных собственных доклинических и клинических исследований и используемый для оценки качества, эффективности и безопасности воспроизведенного лекарственного препарата в случае отсутствия в государственном реестре лекарственных средств соответствующего ему оригинального лекарственного препарата. Этот препарат может использоваться при определении взаимозаменяемости и воспроизведенности лекарственных средств. С его помощью при отсутствии на рынке уникального препарата решается вопрос наличия некого образца, от которого можно считать биоэквивалентность, терапевтическую эквивалентность. В целом понятие препарата сравнения позволит выстроить структуру взаимозаменяемости ЛП.
Взаимозаменяемость
В настоящее время определение взаимозаменяемого ЛП в ФЗ-61 отсутствует, точно так же, как и отсутствует общепринятый подход к определению взаимозаменяемости. Данная ситуация приводит к необходимости «ручного управления» в отдельных случаях, устранению и ограничению конкуренции на торгах, дезинформации потребителя. При определении взаимозаменяемого лекарственного препарата Минздрав РФ исходил из нескольких критериев. Во-первых, согласно законопроекту, это не биологический лекарственный препарат. Определение взаимозаменяемости биологических препаратов усложняется тем, что если на первичной стадии производства они могут быть признаны схожими, то в результате производственного процесса от этой схожести может мало что остаться. Поэтому для биологических ЛП предполагается иной способ определения взаимозаменяемости, единый подход к которому, как уже было сказано, пока не выработан. Во-вторых, требуется, чтобы взаимозаменяемый ЛП обладал доказанной терапевтической эквивалентностью в отношении оригинального препарата или в отношении препарата сравнения. Для этих целей законопроектом предполагается проведение соответствующих экспертиз. Но в ряде случаев терапевтическая эквивалентность может презюмироваться (предполагаться) без дополнительных исследований. В-третьих, взаимозаменяемый ЛП — это препарат, применяемый по одним и тем же показаниям, за исключением показаний, применение по которым в Российской Федерации защищено действующими патентами. Это означает, что в случае если один метод использования оригинального препарата имеет изобретательский уровень и защищен патентом, то, исходя из формулировок законопроекта, правообладатель получит дополнительную защиту уже на стадии определения перечня взаимозаменяемых лекарственных препаратов. В-четвертых, взаимозаменяемый ЛП — это препарат, имеющий одинаковый качественный и количественный состав действующих веществ. Качество и состав фармацевтической субстанции, как и в случае с простыми дженериками, должны быть идентичными. Но при этом для дженериков законопроект в ряде случаев устанавливает требования об идентичности и вспомогательных веществ. Как известно, «дьявол кроется в деталях». И не редкость случаи, когда препарат — при одинаковой форме, дозировке и МНН — из-за небольших расхождений в составе вспомогательных веществ может вызывать те или иные аллергические реакции из-за специфической непереносимости организма. О полной взаимозаменяемости препарата говорить в таком случае, естественно, не приходится. Поэтому, во избежание подобных случаев, предполагается, что составы взаимозаменяемых ЛП должны быть полностью идентичны. Не исключено, что по этому вопросу потребуется разъяснение Минздрава РФ. В-пятых, взаимозаменяемый ЛП должен иметь одинаковую лекарственную форму, дозировку и способ введения. В отличие от простого дженерика также должны совпадать дозировка и способ введения. И, наконец, в-шестых, взаимозаменяемый ЛП — это препарат, произведенный в соответствии с правилами организации производства и контроля качества лекарственных средств. Это очевидное и признаваемое в мире требование. Считается, что взаимозаменяемыми ЛП могут быть только в случае, если соблюдаются одни и те же правила их производства и контроля качества. Но указанные правила в нашей стране не утверждены до сих пор, равно как и порядок их внедрения и контроля за их соблюдением. А ведь с 1 января 2014 г. следование правилам является обязательным. Более того, единственным способом обеспечения GMP является наличие инспекции, которой в России сегодня нет. Из бывших республик СССР только Украина является участником Системы национальных фарминспекторатов Европы. Но наши соседи шли к этому 5 лет. Поэтому есть сомнения в том, что данные требования в нашей стране будут действовать именно так, как они задуманы. В законопроекте есть юридические неточности, касающиеся порядка установления взаимозаменяемости. Во-первых, сказано, что основанием для этого являются заключения экспертных комиссий на основе сравнительных данных воспроизведенного ЛП с оригинальным препаратом, полученных в результате экспертиз лекарственного препарата. А ведь сравнение возможно не только с оригинальным ЛП, но и с так называемым препаратом сравнения. Кроме того, проектом закона предполагается устанавливать факт взаимозаменяемости по заявлению как владельца регистрационного удостоверения (т.е. когда препарат уже зарегистрирован), так и разработчика. Однако законопроектом прямо не предусмотрена возможность установления взаимозаменяемости на стадии государственной регистрации. Скорее всего, установление взаимозаменяемости все же будет проводиться уже после государственной регистрации ЛП. Как уже было сказано, согласно законопроекту не могут признаваться взаимозаменяемыми биопрепараты и биоаналоги. В отличие от воспроизведенных лекарственных препаратов биоаналоги не могут быть идентичны по составу, они могут быть лишь схожими с оригинальными биопрепаратами. Возможно, в дальнейшем выйдут дополнительные подзаконные акты, которые позволят придать регулированию биоаналогов более осознанный и законченный вид.
Государственная регистрация
Текущие проблемы государственной регистрации во многом обусловлены дефектами закона об обращении ЛС. В настоящее время отсутствуют официальные разъяснения положений ФЗ-61 в отношении регистрации, в Минздраве РФ имеет место различное толкование положений закона. Существует только далекий от совершенства административный регламент, который ответа на главные вопросы не дает. Также у Минздрава РФ есть и неписаные требования к документам, подаваемым на регистрацию. К тому же отсутствует обратная связь эксперта с заявителем. Редко кому из заявителей приходят запросы на дополнительные документы или разъяснения. В большинстве случаев система работает по принципу «черного ящика». В отличие от, допустим, хорошо проработанной процедуры регистрации недвижимости, где у заявителя есть прекрасная возможность общаться с экспертом, при регистрации ЛП запрещено любое взаимодействие между экспертом и заявителем. Отсутствует упрощенная регистрация для воспроизведенных и орфанных лекарственных препаратов. Не работает ускоренная процедура экспертизы дженериков. Возможно прекращение всей регистрации при отказе в согласовании клинического исследования даже на III фазе. Если в протоколе окажется какая-то несущественная ошибка, даже элементарная опечатка, вся регистрация может быть положена в стол. Поскольку отсутствуют четкие критерии, какие недостатки считать критичными, а какие — нет. Фактически это означает дополнительный способ затянуть регистрацию того или иного препарата. Отсутствует законодательно закрепленная возможность для заявителя давать пояснения, заменять документы, дополнять досье. И, наконец, главное — отсутствует реальная возможность административного или судебного обжалования решений экспертов. Для того чтобы решить большую часть этих вопросов, законопроект наделяет государственный орган в сфере регистрации (сейчас это Минздрав РФ) новыми полномочиями. Этот орган будет готовить и утверждать: — порядок формирования регистрационного досье, требования к документам и данным в составе регистрационного досье; — правила рационального выбора наименований лекарственных препаратов для медицинского применения; — правила подготовки инструкций;
— перечень наименований лекарственных форм (как средство борьбы с полиморфизмом); — правила проведения экспертизы отдельных групп препаратов; — классификацию изменений в документы в регистрационном досье на зарегистрированное лекарственное средство; порядок формирования комплекта документов при внесении изменений; — правила проведения повторной экспертизы; — порядок обжалования результатов экспертиз. Актуально утверждение перечня наименований лекарственных форм, как средство борьбы с полиморфизмом. Поскольку зачастую сложно перерегистрировать цены на ЛП, чтобы обойти ограничения, производители идут на маленькую хитрость: регистрируют дополнительную лекарственную форму. Формально получается новый препарат, на который можно зарегистрировать новую цену. Если упомянутый перечень будет утвержден, то исчезнет эта лазейка. Законопроект предполагает обязать Минздрав РФ давать разъяснения положений документации, связанной с государственной регистрацией лекарственных средств, по запросу любого субъекта обращения ЛС. Непонятно, зачем дублировать это положение в законе об обращении лекарственных средств, если согласно действующему законодательству любой государственный орган обязан в течение 10 дней отвечать на запросы, находящиеся в их компетенции. Введение этого пункта означает, скорее, некое программное заявление. С другой стороны, государственный орган в рамках регистрации получает возможность запрашивать дополнительные документы или данные. Эксперт сможет обратиться к заявителю напрямую либо через Минздрав РФ. И при наличии ошибки ее можно будет оперативно исправить. Среди множества других нововведений остановимся на наиболее важных из них. Гордостью Минздрава РФ является детализация перечня документов и сведений, предоставляемых для регистрации. Предполагается, что это будет исчерпывающий перечень документов для регистрации. Вводятся серьезные послабления при регистрации дженериков и комбинаций лекарственных препаратов: допускается вместо отчета о результатах собственных доклинических исследований и полного объема клинических исследований использовать литературный обзор научных публикаций. Устанавливается обязанность заявителя представлять при государственной регистрации согласие владельца регистрационного удостоверения или разработчика на использование информации о результатах доклинических и клинических исследований оригинального препарата, если с момента его регистрации прошло менее 6 лет (реализация положений data exclusivity). Но при этом речь идет об оригинальном препарате. Возникает вопрос: будет ли действовать требование о предоставлении согласия в отношении ЛП, которые впервые зарегистрированы в России на основе данных собственных исследований, но при этом являются не оригинальными препаратами, а дженериками? Введено новое основание для отмены государственной регистрации — установленные в результате проверки факты недостоверности данных клинического исследования.
Клинические исследования
Текущие проблемы регулирования клинических исследований: — отсутствие обратной связи с экспертами и Минздравом РФ, отсутствие регламентации дополнительных запросов в адрес заявителя, подачи им разъяснений; — проведение локальных клинических исследований прочно связано с государственной регистрацией. Во всем мире иначе: вначале проводятся клинические исследования, а уже потом, в зависимости от их результата, разработчик ЛП решает вопрос о его регистрации; — правила надлежащей клинической практики до сих пор не являются обязательными, имеются противоречия между приказом Минздрава России от 19.06.03 N 266 «Об утверждении Правил клинической практики в Российской Федерации» и ФЗ-61; — установлены требования об аккредитации медицинских организаций, также применяются повышенные требования к исследователям; — положения о страховании не соответствуют нормам ГК РФ; — отсутствие реальной возможности судебного или административного обжалования решений уполномоченного органа. Негативным среди изменений в регулировании клинических исследований (КИ), вносимых законопроектом, можно назвать увеличение срока для вынесения решения о возможности/невозможности проведения клинического исследования в совокупности до 70 дней. С другой стороны, появились исключения из общего правила о собственных клинических исследованиях. Они предусмотрены для воспроизведенных лекарственных препаратов — возможно представление только результатов биоэквивалентности. При этом в случае регистрации дженериков ряда лекарственных форм не требуются данные о таких исследованиях, если состав полностью идентичен оригинальному. Для орфанных препаратов возможно использование результатов КИ, которые были проведены за пределами РФ в соответствии с правилами надлежащей клинической практики. Также законопроектом предложено новое основание для приостановления/прекращения клинических исследований — в случае, если будет установлен факт грубых и систематических нарушений правил надлежащей клинической практики. И, наконец, изменения в страховании клинических исследований. Изменился объект страхования. В соответствии с законопроектом объектом страхования теперь является гражданская ответственность за причинение вреда жизни и здоровью пациентов, участвующих в клинических исследованиях, а не страхование жизни и здоровья пациентов. Во всем мире особым видом страхования считается именно гражданская ответственность. В данном случае — ответственность исследователя или медицинской организации перед пациентом. Более того, в законопроекте сказано, что фактически может застраховаться организация, планирующая проведение клинических исследований, а не организация, получившая разрешение на их проведение, как было ранее. Это позволит организации сэкономить время, сначала получив страховой полис, а уже затем — разрешение на проведение КИ. И, наконец, сами страховые выплаты. Предлагается твердые суммы страховых выплат в случаях, не связанных со смертью, заменить максимальными значениями: не более 1,5 млн. руб. и т.д. в зависимости от установленной группы инвалидности. Но в то же время в законопроекте сказано: если размер страховых выплат по договору обязательного страхования меньше определенного в соответствии с гражданским законодательством размера возмещения вреда, организация, по вине которой причинен вред жизни или здоровью пациента, самостоятельно возмещает разницу. Здесь не все однозначно. Предлагается исключить положение о том, что суд вправе изменить размер страховых выплат. Кроме того, предлагается исключить запрет на участие пациента в клиническом исследовании без заключения договора обязательного страхования. Данная норма также неоднозначна. Минздрав РФ проделал большую работу при подготовке законопроекта. Но пока еще в нем есть положения, вызывающие вопросы и замечания. И еще есть время для того, чтобы их учесть.
По материалам практического семинара
«Правоприменительная практика в фармбизнесе» (организатор — «Слияния и Поглощения», май 2013 г.) И.ЛОПАТКА
Подписано в печать
27.08.2013
24.09.2013
