«Менеджер здравоохранения», 2011, N 10
ПРАВО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНО РАСПОРЯЖАТЬСЯ СРЕДСТВАМИ, ПОЛУЧЕННЫМИ ОТ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
От редакции:
Наш журнал традиционно ориентирован на отстаивание законных прав учреждений здравоохранения. Но любое право — это не только свобода, но и ответственность за то, чтобы правильно распорядиться этой свободой. Для этого нужно четкое понимание своих прав. В том числе и их границ. Все это непосредственно касается освещаемой сегодня темы.
Шеф-редактор Н.Г.Куракова
Основная проблема, которая всегда волнует государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, — это проблема финансирования. Но в условиях, когда трудно рассчитывать на серьезное улучшение финансирования в ближайшее время, на первый план выходит вторая по значимости проблема — проблема возможности самостоятельно зарабатывать средства и распоряжаться ими. Неслучайно столь большой интерес проявляют бюджетные учреждения к тому, как эта проблема решается в рамках нового законодательства в связи с принятием Федерального закона Российской Федерации от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Федеральный закон N 83-ФЗ). Как правило, возникающие вопросы касаются следующего: — в чем конкретно выражаются права учреждений на распоряжение доходами, полученными от платных услуг? — в каких документах, в какой форме прописаны эти права? — чем отличаются в этой сфере права бюджетных учреждений в новом статусе от прав прежних бюджетных учреждений? — с какого момента бюджетные учреждения приобретают право самостоятельности на распоряжение доходами от платных услуг? — имеют ли право вышестоящие органы устанавливать для бюджетного учреждения в новом статусе ограничения по размеру средств, направляемых на оплату труда за счет доходов, полученных от оказания платных услуг? — означает ли право бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами, полученными от приносящей доходы деятельности, что вообще никто не вправе вмешиваться в вопросы распределения доходов от платных услуг? — существуют ли законодательные ограничения прав на самостоятельное распоряжение доходами от платных услуг? Попытаемся ответить на эти вопросы.
В соответствии с пунктом 8 части 19 статьи 33 Федерального закона N 83-ФЗ средствами, полученными бюджетными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, являются: а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности; б) рыночные продажи товаров и услуг;
в) безвозмездные поступления от приносящей доходы деятельности; г) целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей. Очевидно, что платные услуги относятся к подпункту «б) рыночные продажи товаров и услуг», входя в состав доходов от приносящей доход деятельности. Право на самостоятельное распоряжение доходами от приносящей доходы деятельности (а, следовательно, и доходами от платных услуг) устанавливается следующими законодательными актами (в редакции Федерального закона N 83-ФЗ): 1. Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — Гражданский кодекс). Абзац второй пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса гласит: «Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения». По сути, об этом же (в части распоряжения имуществом) говорит и абзац первый пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса, которым установлено: «Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом». Отметим, что к категории «остального имущества» относится, в том числе и имущество, приобретенное бюджетным учреждением за счет оказания платных медицинских услуг или других видов приносящей доход деятельности. 2. Федеральным законом Российской Федерации от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Пункт 10 статьи 9.2. указанного Федерального закона практически дублирует положения абзаца первого пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса (за исключением окончания второго предложения). В этом пункте записано: «Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено пунктами 13 и 14 настоящей статьи или абзацем третьим пункта 3 статьи 27 настоящего Федерального закона». Положения указанных пунктов 13 и 14 данной статьи, а также пункта 3 статьи 27 мы рассмотрим ниже. Итак, право бюджетного учреждения самостоятельно распоряжаться доходами от оказания платных услуг (и от осуществления других видов приносящей доходы деятельности), а также приобретенным за счет этих доходов имуществом, в общем случае (с учетом некоторых исключений) сомнений не вызывает — это право установлено двумя законодательными актами. Тем не менее, возникает закономерный вопрос о том, как трактовать имеющееся разночтение в Гражданском кодексе и Федеральном законе «О некоммерческих организациях» по поводу того, что остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. При этом в Гражданском кодексе говорится: «если иное не установлено законом», а в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» — «если иное не предусмотрено пунктами 13 и 14 настоящей статьи или абзацем третьим пункта 3 статьи 27 настоящего Федерального закона». Действительно, как эти положения стыкуются между собой? На самом деле здесь все очень просто. В Гражданском кодексе отмечается: «если иное не установлено законом», а в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» как раз и устанавливается это самое «иное», то есть исключения из правил. При этом исключения могут быть установлены только в соответствии с законодательными актами федерального уровня, но никак не нормативными актами исполнительных органов власти любого уровня. Теперь коснемся новизны указанных прав. Сразу отметим, что никакой новизны в этом вопросе нет. Статья 298 Гражданского кодекса и ранее (в прежней редакции) устанавливала: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Как видим, изменения, внесенные Федеральным законом N 83-ФЗ в части самостоятельности бюджетных учреждений распоряжаться доходами от платных услуг, не принципиальные и особой новизны не вносят. Другое дело, что до сих пор существовало противоречие между Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации. Право, предоставляемое Гражданским кодексом, нивелировалось положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — Бюджетный кодекс). В статье 41 прежней редакции Бюджетного кодекса говорилось о том, что к неналоговым доходам бюджетов относятся «доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах». Поэтому финансовые органы рассматривали доходы бюджетного учреждения, полученные от платных услуг, как доходы соответствующего бюджета со всеми вытекающими отсюда последствиями. Федеральный закон N 83-ФЗ, наконец-то, снял данное противоречие между двумя кодексами, внеся изменения в соответствующий пункт статьи 41 Бюджетного кодекса. Теперь к неналоговым доходам относятся только доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями. Соответственно положения статьи 298 Гражданского кодекса в отношении бюджетных учреждений могут реализовываться в полном объеме. <>
<> Хайруллина И.С. Выбор типов учреждений здравоохранения: обоснование, возможности и угрозы//Под редакцией: академика РАМН В.И.Стародубова. — М.: ИД «Менеджер здравоохранения», 2011. — 328 с. — С. 200.
Поэтому закономерным ответом на вопрос о том, с какого момента бюджетные учреждения приобретают право самостоятельности на распоряжение доходами от платных услуг, будет следующий. Выше уже указывалось, что данное право бюджетного учреждения не является новым — оно действует с момента вступления в силу Гражданского кодекса, то есть с 1 января 1995 года. Рассмотрим теперь вопрос, связанный с тем, имеют ли право какие-либо органы устанавливать для бюджетного учреждения в новом статусе ограничения по размеру средств, направляемых на оплату труда за счет доходов, полученных от оказания платных услуг. Поскольку доходы, полученные от приносящей доход деятельности (включая платные услуги), поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения, а также учитывая, что законодательно исключения из этих прав в вопросах оплаты труда не установлено, никто не вправе устанавливать предельный уровень оплаты труда от доходов, полученных от оказания платных услуг, либо иным образом ограничивать права учреждений в этом вопросе. Другое дело, что размер средств на оплату труда должен учитывать необходимость возмещения других статей затрат, связанных с оказанием платных услуг. Это предполагает, что за счет доходов от оказания платных услуг должны быть возмещены в полном объеме все расходы, которые несет учреждение в связи с оказанием платных услуг: медикаменты, амортизация, продукты питания, коммунальные, транспортные и иные услуги и т.д. Размер средств на оплату труда лимитируется лишь необходимостью возместить эти расходы и соответственно величиной этих расходов. Далее. Ответим на вопрос о том, означает ли право бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами, полученными от приносящей доходы деятельности, что вообще никто не вправе вмешиваться в вопросы распределения доходов от платных услуг? Нет, не означает. Выше уже отмечалось, что в вопросе самостоятельности имеются исключения, установленные Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Речь идет об исключениях, установленных пунктами 13 и 14 статьи 9.2 и абзацем третьим пункта 3 статьи 27 данного Федерального закона. Указанное право нужно рассматривать в контексте с требованиями других законодательных актов. Никто не вправе навязывать бюджетному учреждению как распоряжаться доходами от приносящей доходы деятельности, но целый ряд органов вправе (в рамках своих компетенций) в некоторых случаях установить ограничения на использование этих средств. Если говорить о четких законодательных исключениях, то они следующие. В соответствии с уже упоминавшимся пунктом 13 статьи 9.2. Федерального закона Российской Федерации от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. При этом крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Обращаем внимание на то, что, во-первых, в указанной статье ничего не говорится об источнике денежных средств. Следовательно, согласовывать придется и крупную сделку, осуществляемую за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности. А во-вторых, четко говорится о том, что крупная сделка касается и имущества, которым в соответствии с законодательством бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. К таким видам имущества как раз и относится имущество, приобретенное за счет доходов, полученных от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Пункт 14 статьи 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ссылка на который также уже была выше, устанавливает, что бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами. Это еще одно четкое законодательное ограничение, которое касается, в том числе и средств, полученных от приносящей доходы деятельности. Следующее ограничение. В соответствии с пунктом 3 статьи 27 вышеуказанного Федерального закона, в случае, если кто-то из числа руководителей бюджетного учреждения имеет заинтересованность в сделке (в том числе и осуществляемой за счет средств, полученных от приносящей доходы деятельности), стороной которой является или намеревается быть бюджетное учреждение, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и бюджетного учреждения в отношении существующей или предполагаемой сделки (конфликт интересов), оно обязано сообщить о своей заинтересованности соответствующему органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя до момента принятия решения о заключении сделки. Сделка должна быть одобрена соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. <*>
Более подробно о конфликте интересов см.: Хайруллина И.С. Конфликт интересов//Менеджер здравоохранения. — 2011. — N 1. — С. 72-75 (шеф-редактор).
Следует признать, что, кроме ограничений на самостоятельное использование доходов, полученных от оказания платных услуг, прямо прописанных в пункте 10 статьи 9.2 указанного Федерального закона «О некоммерческих организациях», существуют и другие законодательные ограничения. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в интересах достижения целей, предусмотренных уставом, некоммерческая организация может создавать другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы. Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. К подобному имуществу как раз и относится имущество, приобретенное за счет приносящей доходы деятельности. Как видим, и здесь право использования средств, полученных от приносящей доходы деятельности или приобретенного за счет этих средств имущества, предполагает согласие собственника. В целом же нужно сказать: самостоятельно распоряжаться средствами от приносящей доходы деятельности бюджетные учреждения могут только в рамках требований действующего законодательства. Поэтому контролирующие и иные, имеющие соответствующие полномочия органы, вправе потребовать устранить нарушения трудового, налогового, бюджетного или иного законодательства. Например, контролирующие органы или орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, могут потребовать устранить нарушение, заключающееся в том, что коммунальные платежи, связанные с оказанием платных услуг, возмещаются учреждением не за счет доходов от оказания платных услуг, а за счет средств бюджетного финансирования или средств обязательного медицинского страхования. Другой пример: при направлении средств на оплату труда работников следует соблюдать трудовое законодательство (иметь разработанное и утвержденное в установленном порядке положение об оплате труда за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности и т.д.). При этом оплата труда руководителя за счет средств, полученных от приносящей доходы деятельности, не может быть установлена внутриучрежденческими документами — порядок оплаты труда руководителя бюджетного учреждения устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия работодателя в отношении руководителя бюджетного учреждения. Существуют также требования налогового законодательства, связанные с порядком формирования прибыли и уплаты налога на прибыль. Поэтому недопустимо до уплаты налога на прибыль использовать средства, полученные от оказания платных услуг на цели, средства на которые могут выделяться только из чистой прибыли (ремонт помещений, в которых оказывается бесплатная помощь, сверхнормативные представительские расходы и расходы на рекламу, на создание резервных фондов и т.д.). При заключении договоров на приобретение оборудования, медикаментов и т.д. бюджетные учреждения обязаны руководствоваться требованиями Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Это касается и заключения договоров за счет средств, полученных от приносящей доходы деятельности. Таким образом, мы видим, что право самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от оказания платных услуг, не означает вседозволенности. Существуют законодательные ограничения. С другой стороны, ограничения возможны только в том случае, если они установлены законом — никто не вправе устанавливать дополнительные ограничения, не предусмотренные законом. В то же время отметим, что немало и ситуаций, когда создается ложная видимость возможности установления ограничений на использование доходов, полученных от оказания платных услуг. Так, статья 133 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — Трудовой кодекс) предусматривает следующее: «Минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом, обеспечивается: — организациями, финансируемыми из федерального бюджета, за счет средств федерального бюджета, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; — организациями, финансируемыми из бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; — организациями, финансируемыми из местных бюджетов, за счет средств местных бюджетов, внебюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности…». Нередко положения этой статьи трактуют так, что при недостатке бюджетных средств или средств обязательного медицинского страхования государственные и муниципальные учреждения обязаны направить на цели обеспечения минимального уровня оплаты труда работников своего учреждении средства от приносящей доходы деятельности. На самом деле это совершенно неправильная трактовка. Речь в данной статье Трудового кодекса идет о другом — о том, что при определении реального уровня оплаты труда работника (в пересчете на ставку, если объем работы ниже ставки) для сопоставления с установленным минимальным уровнем оплату труда учитываются выплаты, осуществляемые и из бюджета, и из средств ОМС, и из доходов от оказания платных услуг. В заключение отметим, что новое законодательство предоставляет учреждениям достаточно широкие права. Но нужно хорошо представлять и границы этих прав, чтобы успешно их отстаивать. А отстаивать свои права необходимо. И нужно делать это в цивилизованной форме, что невозможно без знания законодательства.
Консультирует д.э.н.
Ф.Н.КАДЫРОВ
